In de nieuwste kroniek Handhaving van het bestuursrecht worden de relevante ontwikkelingen en interessante uitspraken op het gebied van toezicht en handhaving in de periode januari – september 2024 besproken.

Hieronder belichten we enkele in het oog springende onderwerpen zonder volledig te willen zijn. De kroniek bevat nog veel meer interessante ontwikkelingen, onder andere met betrekking tot bewijs, wettelijk gefixeerde boetes en de samenloop tussen bestuurlijke en strafrechtelijke handhaving.

Recht op rechtsbijstand bij bestuurlijke boetes

De Hoge Raad heeft op 6 september 2024 een belangrijke uitspraak gedaan over rechtsbijstand bij bestuurlijke boetezaken. Wie een bestuurlijke boete of een andere ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM riskeert, heeft recht op bijstand van een raadsman en moet hierover worden geïnformeerd vóór het eerste verhoor.

Functioneel daderschap

De Afdeling heeft zich in verschillende Huisvestingwet-uitspraken uitgelaten over de positie van verhuurders bij overtredingen door huurders. De lat voor het aannemen van functioneel daderschap lijkt hoger te worden gelegd. Van belang is vooral de ernst van het verwijt dat aan de verhuurder kan worden gemaakt. Denk bijvoorbeeld aan het expliciet toestaan van illegaal gebruik in de huurovereenkomst of actieve bemoeienis met de illegale activiteiten.
Bij drugslaboratoria in verhuurde panden ligt dit anders en wordt de eigenaar nog steeds snel als functioneel dader aangemerkt.

Vertrouwensbeginsel

In een belangrijke conclusie heeft staatsraad A-G Snijders het leerstuk van het vertrouwensbeginsel verder uitgewerkt. Als een bestuursorgaan een toezegging heeft gedaan, maar deze niet kan nakomen vanwege zwaarder wegende belangen, moet alleen de ‘dispositieschade’ worden vergoed. Dit zijn de kosten die direct voortvloeien uit het handelen in vertrouwen op de toezegging. Verwachte voordelen, zoals misgelopen winst, komen niet voor vergoeding in aanmerking.

Afwijkende visie op matiging bij termijnoverschrijding

Een opmerkelijk verschil in benadering is zichtbaar tussen de rechtbank Rotterdam en het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) over de matiging van boetes bij termijnoverschrijding. De rechtbank Rotterdam kiest voor een ruimhartiger benadering met hogere maxima. De rechtbank vindt dat een beperkte matiging bij zeer hoge boetes weinig gewicht in de schaal legt en moeilijk kan worden gezien als een passende reactie op een overschrijding van de redelijke termijn. Het wachten is nu op een reactie van het CBb op deze afwijkende benadering.

Lees verder: M.L. Batting, M. van Mannekes, C. de Rond & K. Winterink, ‘Handhaving van bestuursrecht’, NTB 2024/330

De rijksoverheid heeft deze maand een praktische gids uitgebracht over de AI-verordening. De gids helpt organisaties (inclusief bestuurorganen!) bepalen of en hoe ze met de nieuwe Europese regels te maken krijgen.

Vier stappen

In 4 concrete stappen kunnen organisaties nagaan wat de verordening voor hen betekent:

1. Bepalen of hun AI-systeem in een risicocategorie valt
2. Controleren of hun systeem onder de AI-definitie van de verordening valt
3. Vaststellen of zij ‘aanbieder’ of ‘gebruiksverantwoordelijke’ zijn
4. Identificeren aan welke verplichtingen zij moeten voldoen

De gids is vooral waardevol voor organisaties die AI ontwikkelen of willen toepassen. In heldere taal wordt uitgelegd welke AI-systemen verboden worden, welke als hoog-risico worden aangemerkt en welke concrete verplichtingen er gelden. Ook wordt duidelijk gemaakt dat de meeste AI-toepassingen alleen aan basale transparantie-eisen hoeven te voldoen.

We hebben een uitgebreid blog geschreven over de betekenis van de AI-verordening voor bestuursorganen.

Redactionele noot: De gids (versie 1.0) is een levend document. Feedback kan worden gestuurd naar ai-verordening@minezk.nl. De meest recente versie is te vinden op ondernemersplein.nl/AIA.

Lees verder:
Gids AI-verordening
Rijksoverheid, oktober 2024

De eerste editie van de OOV-monitor is verschenen, een initiatief van het Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid van de Rijksuniversiteit Groningen (RUG) en onderzoeksbureau Pro Facto. Deze monitor biedt een uniek inzicht in hoe burgemeesters in 2023 hun bevoegdheden hebben ingezet om de openbare orde te handhaven.

Resultaten

Wet Damocles: populair maar ligt onder de loep

Opvallend is het frequente gebruik van de Wet Damocles (art. 13b Opiumwet). Bijna tweederde van de burgemeesters heeft minstens één keer een woning of lokaal gesloten.

Sinds de Harderwijkzaak is de toepassing van de wet Damocles onder een vergrootglas komen te liggen. Rechters vragen om een zorgvuldigere belangenafweging bij het sluiten van panden.

Redactionele noot: Het is interessant om in toekomstige edities van de OOV-monitor te zien welk effect deze jurisprudentiële ontwikkeling heeft op het aantal woningsluitingen.

Wet Victoria en Wet Victor: onderbenut maar met potentieel

De Wet Victoria en Wet Victor blijken weinig toegepast. Deze wetten geven burgemeesters de bevoegdheid om overlastpanden te sluiten en om gesloten panden in beheer te geven of te nemen, of als laatste stap te onteigenen.

Deze wetten worden weinig benut. Toch zou het tij kunnen keren: de Wet Victoria is recent uitgebreid. Vanaf 2024 kunnen panden ook worden gesloten bij beschietingen, explosies en wapenvondsten. Dit leidt wellicht tot een frequenter gebruik van deze wet.

Tijdelijk huisverbod: veelgebruikt in stedelijke gebieden

Het tijdelijk huisverbod is een populair instrument, vooral in grotere gemeenten. Maar liefst 86% van de burgemeesters heeft dit minstens één keer ingezet. Dit instrument, bedoeld om huiselijk geweld te voorkomen en slachtoffers te beschermen, blijkt vooral in stedelijke gebieden veelvuldig gebruikt.

Wet aanpak woonoverlast: nog in de kinderschoenen

De nieuwe Wet aanpak woonoverlast wordt nog weinig gebruikt; slechts 20% van de burgemeesters gaf een gedragsaanwijzing. Deze wet, die sinds 2017 van kracht is, biedt burgemeesters de mogelijkheid om specifieke gedragsaanwijzingen te geven aan overlastgevers in woningen.

Dwangsommen tegen straatdealers: de ‘Veluwse methode’

Interessant is ook de inzet van dwangsommen tegen straatdealers. In 41% van de gemeenten wordt dit middel gebruikt. Deze aanpak, ook wel bekend als de “Veluwse methode”, is gebaseerd op de APV en biedt burgemeesters een bestuursrechtelijk instrument om drugshandel op straat tegen te gaan. De methode houdt in dat de burgemeester een last onder dwangsom kan opleggen als aannemelijk is dat betrokkene zich schuldig maakt aan drugshandel in de openbare ruimte en daarmee de APV overtreedt.

Conclusie

De monitor laat zien dat burgemeesters hun instrumentarium gericht inzetten. Sommige ‘klassiekers’ worden veelvuldig gebruikt, terwijl nieuwe instrumenten nog moeten ‘landen’. De OOV-monitor belooft een waardevol instrument te worden voor beleidsmakers en onderzoekers.

Onderzoeksaanpak

Voor de OOV-monitor zijn alle 342 burgemeesters in Nederland bevraagd. Met 162 ingevulde enquêtes (47%) levert het onderzoek een betrouwbaar beeld op van hoe het OOV-instrumentarium wordt ingezet. Kleine en grote gemeenten zijn evenredig vertegenwoordigd, wat de betrouwbaarheid van de resultaten ten goede komt.

Lees verder
OOV-monitor, Zicht op de inzet van het oov-instrumentarium door Pro Facto en Centrum voor Openbare Orde en Veiligheid

Precedentwerking speelt een cruciale rol in het omgevingsrecht. Besluiten in dit domein zijn vaak zichtbaar voor het publiek. Een besluit dat afwijkt van het bestaande ruimtelijk beleid, zoals het verlenen van een omgevingsvergunning in afwijking van het omgevingsplan, kan leiden tot vergelijkbare verzoeken van andere burgers. [1]

Precedentwerking is van belang wanneer bestuursorganen gebruikmaken van hun discretionaire bevoegdheden. Deze bevoegdheden geven bestuursorganen de ruimte om een belangenafweging te maken bij het beoordelen van aanvragen, waarbij het evenredigheidsbeginsel een rol speelt. Dat betekent dat de individuele belangen van de aanvrager zorgvuldig moeten worden afgewogen tegen het algemeen belang dat het bestuursorgaan moet beschermen.

Tegelijkertijd dienen bestuursorganen rekening te houden met het gelijkheidsbeginsel, dat borgt dat gelijke gevallen gelijk behandeld moeten worden. Andere burgers zullen met een beroep op het gelijkheidsbeginsel namelijk aanspraak maken op dezelfde uitzonderingen als eerder verleend. Dat kan vergaande consequenties hebben voor de ruimtelijke ordening. Daarom is het voor bestuursorganen essentieel om bij elke beslissing te overwegen of er sprake kan zijn van precedentwerking.

Praktische Tips voor Bestuursorganen:

• Precedentwerking beoordelen:
  Overweeg of het toewijzen van de aanvraag kan leiden tot vergelijkbare verzoeken van anderen. Dit is vooral relevant bij uitzonderingen op bestaande regels, zoals het toestaan van het bouwen een locatie waar dit volgens het bestemmingsplan/omgevingsplan niet is toegestaan.

• Belangenafweging:
  Maak een zorgvuldige afweging tussen het individuele belang van de aanvrager en het algemeen belang. Overweeg of het tegengaan van ongewenste precedentwerking, in verband met het te behartigen algemeen belang, zwaarder weegt dan het inwilligen van de aanvraag.

• Goede motivering:
  Zorg voor een goede onderbouwing van het besluit. Leg duidelijk uit waarom deze situatie precedentwerking kan veroorzaken en hoe dit het algemeen belang (vaak ‘een goede ruimtelijke ordening’) schaadt.

•  Goede motivering (2):
  Als de situatie van de aanvrager uniek is en precedentwerking onwaarschijnlijk, geef dit dan duidelijk aan. Dit kan helpen bij het afwenden van toekomstige vergelijkbare aanvragen.

[1] Onder de Omgevingswet, die sinds 1 januari 2024 van kracht is, zal precedentwerking vooral een rol spelen bij het weigeren van omgevingsvergunningen voor buitenplanse activiteiten, verzoeken tot wijziging van het omgevingsplan en maatwerkbesluiten

Lees verder

Precedentwerking. Terechte en onterechte angst van bestuursorganen voor gelijke gevallen in het ruimtelijk domein door mr. dr. K.A.W.M. de Jong in de Gemeentestem

Op 20 november 2008 wees het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) een baanbrekend arrest. Aanleiding was de klacht van de 17-jarige Salduz uit Turkije, die stelde dat hij op het politiebureau onder druk een bekentenis had afgelegd. Hij had op dat moment geen rechtsbijstand.

Het EHRM oordeelde dat het ontbreken van rechtsbijstand tijdens het politieverhoor in strijd is met het recht op een eerlijk proces, zoals vastgelegd in artikel 6 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM).

Deze uitspraak deed in Nederland veel stof opwaaien. Immers, tot deze uitspraak konden verdachten in Nederland pas aanspraak maken op rechtsbijstand vanaf het moment van inverzekeringstelling (tenzij zij zelf een advocaat hadden geregeld die ook nog eens op tijd – lees: voor aanvang van het verhoor – aanwezig was).

Naar aanleiding van de Salduz-jurisprudentie en EU-richtlijnen (EU-Richtlijnen 2012/13/EU en 2013/48/EU) werd in 2017 in het Wetboek van Strafvordering het recht op rechtsbijstand bij politieverhoren geregeld.

In het bestuursrecht is er echter geen expliciete regeling voor het recht op rechtsbijstand. Hoewel het momenteel onduidelijk is, kan daar binnenkort verandering in komen. Er spelen namelijk twee zaken, waarin de vraag voorligt of Salduz van toepassing is op bestuurlijke boetes. Zowel het Hof (belastingzaak) als de rechtbank (Wav-zaak) hebben dit recht onder bepaalde voorwaarden erkend. Nu is het wachten op het oordeel van de Hoge Raad en de Afdeling in deze zaken.

Update 20 september: De HR heeft inmiddels uitspraak gedaan. Lees ons nieuwe blog voor meer details over deze belangrijke uitspraak.

Lees verder:

Salduz in het bestuursrecht door Peter Wattel in NJB 2024/1550

Annotatie bij Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden 20 september 2022, ECLI:NL:GHARL:2022:8130 door J. Waalkens-Bessems & R.P.A. Kraaijeveld in Tijdschrift voor Sanctierecht & Onderneming

Het wetsvoorstel ‘Wet versterking waarborgfunctie Awb’ introduceert belangrijke wijzigingen in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) die erop zijn gericht de overheidsdienstverlening te verbeteren, maatwerk te bevorderen en de menselijke maat in het bestuursrecht te versterken.

Een belangrijke aanpassing is de wijziging van artikel 3:4 lid 2 Awb, dat voortaan de mogelijkheid biedt om het evenredigheidsbeginsel toe te passen bij gebonden bevoegdheden, ook als die zijn opgenomen in formele wetten.

Het voorstel is om de tekst van artikel 3:4 lid 2 Awb als volgt aan te passen: (wijziging is dikgedrukt):

2. De voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit mogen niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen, ook indien het eerste lid de af te wegen belangen beperkt.

De memorie van toelichting bij het wetsvoorstel gaat uit van het kader van de Harderwijk-uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak (ECLI:NL:RVS:2022:285). In die uitspraak ging het over toepassing van het evenredigheidsbeginsel in het geval van discretionaire bevoegdheden, zoals de bevoegdheid van artikel 13b van de Opiumwet (woningsluiting).
Het wetsvoorstel breidt deze toepassing uit naar gebonden bevoegdheden. Dat vergroot de mogelijkheden van bestuursorganen om onrechtvaardige gevolgen van een strikte toepassing van regels te corrigeren.

Naast deze belangrijke wijziging bevat het voorstel tal van andere interessante voorstellen, zoals:

– het bevorderen van persoonlijk contact en laagdrempelige geschilbeslechting,
– de introductie van het dienstbaarheidsbeginsel en
– versoepelingen i.v.m. termijnoverschrijding bij bezwaar.

Lees verder:

Het voorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb door M.L.M. van der Loop in Tijdschrift voor Constitutioneel Recht