Inleiding
Op 6 september 2024 heeft de Hoge Raad een baanbrekend arrest gewezen (ECLI:NL:HR:2024:1135), dat verstrekkende gevolgen heeft voor bestuurlijke boetezaken. In deze uitspraak wordt bevestigd dat het Salduz-arrest niet langer beperkt blijft tot strafzaken, maar ook van toepassing is op bestuursrechtelijke procedures waarin een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.
Dit betekent dat personen die gehoord worden met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete geïnformeerd moeten worden over het recht op rechtsbijstand. In deze blog bespreken we de gevolgen van deze uitspraak en geven we 5 praktische tips om je beter voor te bereiden op deze ingrijpende verandering.
Kern van de uitspraak
De kern van de uitspraak is dat personen die gehoord worden met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete, geïnformeerd moeten worden over hun recht op rechtsbijstand. Dit recht, dat voorheen vooral bekend was in het strafrecht, is nu dus ook van toepassing in het bestuursrecht bij punitieve sancties.
De Hoge Raad benadrukt:
“Degene tegen wie een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM is ingesteld, heeft […] het recht om bij zijn verdediging de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze […] en moet onmiddellijk worden geïnformeerd over dat recht.”
Belangrijk is dat de Hoge Raad dit recht niet beperkt tot het strafrecht:
“Gelet op het fundamentele belang van dit recht bestaat er geen aanleiding om het te beperken tot zaken die naar nationaal recht tot het strafrecht behoren.”
Verhoorbijstand in het bestuursrecht: Wie mag bijstand verlenen?
De Hoge Raad benadrukt dat de rechtsbijstand in bestuurlijke boetezaken niet per se door een advocaat hoeft te worden verleend. De Hoge Raad stelt:
“Aan degene die bijstand verleent in het verkeer met bestuursorganen, worden in artikel 2:1, lid 2, Awb geen nadere eisen gesteld.”
en vervolgt met:
“Voor de hoedanigheid van raadsman in de zin van artikel 6 […] EVRM […] is slechts vereist dat iemand in staat is op een effectieve manier juridische bijstand in de desbetreffende punitieve zaak te verlenen.”
Dit betekent dat ook andere gekwalificeerde personen, zoals juridisch adviseurs, rechtsbijstand kunnen bieden in bestuurlijke boetezaken. Dit geldt zowel in het contact met bestuursorganen als in procedures voor de bestuursrechter (artikel 8:24, lid 1, Awb).
Bewijsuitsluiting bij schending van het recht op verhoorbijstand
Het niet naleven van de verplichting om te informeren over het recht op rechtsbijstand kan ernstige gevolgen hebben. De Hoge Raad zegt hierover:
“De verklaringen […] moeten namelijk worden uitgesloten van het bewijs in het kader van een bestuurlijke boete voor zover […] [het verzuim te informeren over het recht op rechtsbijstand ertoe] […] leidt dat de betrokkene geen behoorlijk proces zou krijgen […]”.
Dit betekent dat verklaringen die zijn afgelegd zonder dat de betrokkene is geïnformeerd over zijn recht op rechtsbijstand, mogelijk niet als bewijs kunnen worden gebruikt. Dat geldt in ieder geval als de betrokkene zodanig is benadeeld door het verzuim dat er niet langer sprake is van een eerlijk proces in de zin van art. 6 EVRM.*
*In de (straf)zaak Beuze tegen België bepaalde het EHRM dat er moet worden beoordeeld of de gehele procedure eerlijk is verlopen. Het recht op rechtsbijstand speelt hierbij een belangrijke rol. Indien dat recht is beperkt, dan moet worden onderzocht of daar goede redenen voor waren en wat de gevolgen daarvan zijn geweest. Ook andere zaken zijn belangrijk, zoals of de verdachte kwetsbaar was door bijvoorbeeld leeftijd of psychische problemen, hoe sterk het bewijs was, en of de verdachte de kans had om dat bewijs aan te vechten (Beuze tegen België; EHRM 9 november 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1109JUD007140910).
Vergelijking met het strafrecht
In het strafrecht zijn de Salduz-regels vastgelegd artikel 28 e.v. Wetboek van Strafvordering (hierna Sv).
De Hoge Raad laat ruimte voor interpretatie over hoe bepaalde aspecten van de strafrechtelijke praktijk zich zullen vertalen naar het bestuursrecht. De volgende aspecten zullen in toekomstige uitspraken verder uitgewerkt moeten worden:
- Consultatiebijstand vs. verhoorbijstand
Hoewel de Hoge Raad niet expliciet het onderscheid maakt tussen consultatiebijstand en verhoorbijstand (art. 28c en art. 28 d Sv), erkent hij wel het recht op bijstand voorafgaand aan het verhoor:“In elk geval dient die informatie [over het recht op rechtsbijstand] te zijn verstrekt voordat degene tegen wie die strafvervolging is ingesteld, voor het eerst met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verhoord in de zin van artikel 5:10a Awb.”
- Afstand doen van het recht op rechtsbijstand
De Hoge Raad spreekt zich niet expliciet uit over de mogelijkheid om afstand te doen van het recht op rechtsbijstand in bestuurlijke boetezaken. Dit is anders in het strafrecht, waar dit recht uitdrukkelijk is geregeld. In strafzaken kan een verdachte vrijwillig afstand doen van het recht op rechtsbijstand, mits hij hierover goed is geïnformeerd en deze beslissing ondubbelzinnig is genomen. - Kwetsbare verdachten
De uitspraak van de Hoge Raad gaat niet specifiek in op regelingen voor kwetsbare verdachten in het bestuursrecht. In het strafrecht krijgen kwetsbare verdachten extra bescherming (een zorgplicht die voortvloeit uit Richtlijn 2013/48/EU). Zo moet de hulpofficier van justitie de raad voor rechtsbijstand informeren (art.28 Sv). De raad wijst dan een raadsman aan (art 39 Sv).
Hoewel de Hoge Raad niet expliciet verwijst naar de regeling in het Wetboek van Strafvordering, is het aannemelijk dat bepaalde aspecten hiervan relevant zullen worden voor het bestuursrecht. De precieze invulling hiervan zal echter moeten worden uitgewerkt in toekomstige jurisprudentie.
Tips voor bestuursorganen
- Bestuursorganen moeten voortaan, naast het geven van de cautie, de betrokkene vóór het verhoor informeren over het recht op rechtsbijstand. Het is verstandig om dit op te nemen in het boeterapport in verband met eventuele bezwaar- of beroepsprocedures, waarin de juistheid van de procedure ter discussie wordt gesteld.
- Bij een (kennelijk) kwetsbare verdachte mag men niet te snel aannemen dat deze afstand doet van het recht op rechtsbijstand. Bestuursorganen moeten zorgvuldig onderzoeken of de betrokkene daadwerkelijk de gevolgen van zo’n afstandsverklaring begrijpt en of deze weloverwogen en ondubbelzinnig is gegeven.
- Hoewel de Hoge Raad zich er niet over uitlaat, is het raadzaam dat bestuursorganen ook in latere fasen blijven wijzen op het recht op rechtsbijstand. Dit geldt bijvoorbeeld bij een tweede verhoor of een verhoor in de bezwaarfase.
- Het is van belang dat bestuursorganen duidelijk communiceren dat naast advocaten ook andere gekwalificeerde juridische adviseurs deze bijstand kunnen verlenen. De Hoge Raad stelt expliciet dat iedereen bijstand mag verlenen in bestuurlijke boetezaken, mits deze persoon effectieve juridische ondersteuning kan bieden.
- Hoewel niet expliciet genoemd in de uitspraak, is het aannemelijk dat bestuursorganen een redelijke tijd in acht moeten nemen voor de komst van een raadsman. Het verdient aanbeveling dat bestuursorganen interne richtlijnen opstellen waarin wordt vastgelegd wat als een redelijke wachttijd wordt beschouwd. Dit geeft betrokkenen voldoende gelegenheid om rechtsbijstand te regelen en waarborgt een consistente handelwijze binnen de organisatie.
Toekomstperspectief
Binnenkort volgt een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak in een zaak over een boete op grond van de Wet arbeid vreemdelingen. Ook in deze zaak beroept de betrokkene zich op Salduz. De verwachting is dat de Afdeling eenzelfde lijn zal volgen als de Hoge Raad.
Verschillende aspecten van het recht op verhoorbijstand in het bestuursrecht zullen verder moeten worden uitgekristalliseerd in toekomstige jurisprudentie. Denk hierbij aan de precieze invulling van de rol van de raadsman tijdens het verhoor en de mogelijkheid om afstand te doen van het recht op rechtsbijstand.
Het is niet uitgesloten dat de wetgever het recht op verhoorbijstand wettelijk zal verankeren, vergelijkbaar met de regeling in het Wetboek van Strafvordering.
We volgen de ontwikkelingen nauwgezet en zullen updates blijven geven. Wordt vervolgd!