In de Harderwijk-zaak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een revolutionaire uitspraak gedaan [1]. Tot die tijd toetste de rechter besluiten, die berusten op een discretionaire bevoegdheid, terughoudend aan het evenredigheidsbeginsel. Alleen als de overheid het heel erg bont maakte en besluiten nam die overduidelijk onevenwichtig waren, greep de bestuursrechter in. In de Harderwijk-zaak heeft de Afdeling dit zogenoemde ‘willekeur-criterium’ losgelaten.
De casus Harderwijk
De zaak betrof een huurder in Harderwijk die samen met zes van zijn kinderen in een woning woonde. Een van zijn zonen werd door de politie verdacht van het handelen in drugs vanuit de woning. Bij een doorzoeking werden aanzienlijke hoeveelheden cocaïne, hasj en drugshandelgerelateerde voorwerpen aangetroffen. Op basis van artikel 13b Opiumwet (Wet Damocles) en het gemeentelijke Damoclesbeleid besloot de burgemeester de woning voor zes maanden te sluiten.
“De burgemeester is bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang indien in een woning of lokaal of op een daarbij behorend erf:a. een middel als bedoeld in lijst I of II dan wel aangewezen krachtens artikel 3a, vijfde lid, wordt verkocht, afgeleverd of verstrekt dan wel daartoe aanwezig is;b. een voorwerp of stof als bedoeld in artikel 10a, eerste lid, onder 3°, of artikel 11a voorhanden is.”
Inzet van het geding
De huurder gaat na bezwaar in beroep en wordt door de rechtbank in het gelijk gesteld. De burgemeester mocht de woning niet sluiten.
In hoger beroep verschillen de partijen van mening over de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester, op grond van artikel 4:84 Awb, van het Damoclesbeleid had moeten afwijken. Volgens de rechtbank zou de sluiting voor de huurder en zijn gezin grote nadelige gevolgen hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met daarmee te dienen doelen.
“Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen” (= evenredigheidstoets).
Nieuw Beoordelingskader: Geschiktheid, Noodzakelijkheid en Evenwichtigheid
De Afdeling heeft in de Harderwijk-zaak een nieuw beoordelingskader geformuleerd voor de toetsing van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. Dit kader volgt deels de aanbevelingen van de staatsraden advocaat-generaal (AG’s) Wattel en Widdershoven, die adviseerden om meer aansluiting te zoeken bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets.
Dit nieuw beoordelingskader bestaat uit drie stappen:
- Geschiktheid: Is het besluit geschikt om het beoogde doel te bereiken?
- Noodzakelijkheid: Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken of zijn er minder ingrijpende maatregelen mogelijk?
- Evenwichtigheid: Zijn de nadelige gevolgen van het besluit evenwichtig in verhouding tot het doel dat met het besluit wordt nagestreefd?
De Afdeling heeft het advies van de AG’s overgenomen, maar benadrukt dat deze driedeling niet categorisch op elk besluit hoeft te worden toegepast. De rechter moet per geval beoordelen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het besluit moeten worden getoetst. Dat is mede afhankelijk van de aangevoerde beroepsgronden.
Glijdende Schaal: van terughoudend toetsen tot intensief toetsen
Een belangrijk aspect van de Harderwijk-uitspraak is de introductie van een glijdende schaal voor de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Voor Harderwijk waren er slechts twee smaken: 1. terughoudend toetsen (willekeur-criterium) en 2. vol toetsen (in geval van een bestuurlijke boete).
In Harderwijk stelt de Afdeling echter:
“Naarmate de belangen van de betrokkenen zwaarder wegen, de gevolgen van het besluit ingrijpender zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de rechter het besluit intensiever (aan het evenredigheidsbeginsel) toetsen.” [2]
Toepassing op de casus
Aangezien er in de Harderwijkzaak veel op het spel stond voor de huurder en zijn gezin, de gevolgen ernstig waren en er een inbreuk werd gemaakt op fundamentele rechten (art. 8 EVRM), werd intensief aan het evenredigheidsbeginsel getoetst
1 Geschiktheid: Is het besluit geschikt om het beoogde doel te bereiken?
In de Harderwijk-zaak toetst de Afdeling niet expliciet aan het element van geschiktheid binnen de evenredigheidstoets. Zoals eerder vermeld, is het niet noodzakelijk dat in elke zaak alle onderdelen van de drietrapstoets afzonderlijk worden behandeld.
Het besluit om de woning te sluiten kan echter zonder meer als een geschikte maatregel worden beschouwd. Het doel van de burgemeester was om ‘de loop uit het pand te halen’, oftewel het tegengaan van de aanloop van personen naar een drugspand, om daarmee de overlast te verminderen en de openbare orde te herstellen. Het sluiten van het pand draagt rechtstreeks bij aan het bereiken van dit doel en voldoet daarmee aan het vereiste van geschiktheid.
Het College overweegt:
“De geschiktheidstoets van de beleidsregel [Specifiek interventiebeleid vlees] omvat een toets op coherentie die eist dat het handhavingsdoel op samenhangende en stelselmatige wijze wordt nagestreefd. Dat betekent naar het oordeel van het College met name dat het handhavingsbeleid op zichzelf maar ook afgezet tegen handhavingsbeleid binnen een en hetzelfde toezichtsdomein, in dit geval hygiëne, geen tegenstrijdigheden behoort te bevatten.”
In deze zaak concludeerde het College dat de beleidsregel niet geschikt was, omdat het onderscheid maakte tussen de handhaving van verontreiniging door baansmeer en die door inhoud van het spijsverteringskanaal, zonder dat hiervoor een deugdelijke rechtvaardiging werd gegeven. Dit leidde tot een inconsistente toepassing van sancties binnen hetzelfde toezichtsdomein. Zo werd bij verontreiniging door baansmeer al na één waarschuwing een boete opgelegd, terwijl bij verontreiniging door inhoud van het spijsverteringskanaal pas na twee waarschuwingen een boete volgde.
Door deze ongeschiktheid achtte het College de beleidsregel in strijd met het evenredigheidsbeginsel, zoals neergelegd in artikel 3:4, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht. De boetes die op deze beleidsregel waren gebaseerd, werden daarom herroepen.
2. Noodzakelijkheid: Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken of zijn er minder ingrijpende maatregelen mogelijk?
Hierbij spelen verschillende omstandigheden een rol. Allereerst wordt gekeken naar de ernst en omvang van de overtreding. Denk hierbij aan de hoeveelheid aangetroffen drugs en de vraag of er vanuit de woning wordt gehandeld. Ook wordt rekening gehouden met eventuele recidive. Bovendien is de ligging van de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk een omstandigheid die de sluiting van een woning noodzakelijk kan maken.
In de Harderwijk-zaak oordeelt de Afdeling:
“bij het beoordelen van de ernst en de omvang van de overtreding speelt de hoeveelheid aangetroffen drugs een rol. Ook overige omstandigheden, zoals recidive en de ligging van de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk, moeten daarbij in ogenschouw worden genomen. Die omstandigheden kunnen de noodzaak tot sluiting van de woning groter maken. Met inachtneming hiervan stelt de Afdeling vast dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hier sprake is van een “ernstig geval”. Er is in de woning een zeer grote hoeveelheid drugs aangetroffen en daarnaast heeft de burgemeester onweersproken gesteld dat de woning in een kwetsbare wijk ligt.”
“In dit oordeel van de Afdeling ligt besloten dat de burgemeester in elk geval niet met een minder ingrijpend middel dan sluiting kon volstaan.” [3]
Volgens de Afdeling was de sluiting van de woning noodzakelijk. Daarmee staat de evenredigheid van het besluit nog niet vast. De maatregel moet ook evenwichtig (proportioneel) zijn.
Evenwichtigheid: Zijn de nadelige gevolgen van het besluit evenwichtig in verhouding tot het doel dat met het besluit wordt nagestreefd?
Bij de beoordeling of de maatregel evenwichtig is wordt rekening gehouden met:
1. de mate van verwijtbaarheid en
2. de gevolgen van het besluit voor de belanghebbende
Ad 1 [verwijtbaarheid]. Indien de huurder niets wist van de drugs in de woning en dat redelijkerwijs ook niet had kunnen weten, dan is hem niet zoveel te verwijten. In dat geval kan een besluit onevenwichtig zijn. Wel wordt van de (hoofd)bewoner verwacht dat hij, binnen bepaalde grenzen, toezicht houdt op wat er in de woning gebeurt. De burgemeester moet, wanneer hij besluit tot sluiting van de woning, duidelijk motiveren welk verwijt de (hoofd)bewoner.
In de Harderwijkzaak oordeelt de Afdeling dat de huurder wel degelijk een verwijt kan worden gemaakt. Als huurder en gezinshoofd was hij verantwoordelijk voor wat er in de woning gebeurde. De drugshandel speelde zich al langere tijd af, en de kamer van zijn oudste zoon was eerder doorzocht. Bovendien was deze zoon in 2017 veroordeeld voor drugsdelicten. De stelling dat de huurder hiervan niets wist vanwege zijn fulltime baan, vindt de Afdeling ongeloofwaardig. Ook signalen van buurtbewoners wijzen erop dat de drugshandel voor de huurder kenbaar had moeten zijn. [4]
Ad 2 [nadelige gevolgen]. Bijzondere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat de maatregel onevenredige nadelige gevolgen heeft:
• Het feit dat een bewoner de woning moet verlaten, wordt op zichzelf niet als een bijzondere omstandigheid beschouwd. Dit is alleen het geval als de betrokkene een speciale binding met de woning heeft, bijvoorbeeld om medische redenen. Deze binding moet specifiek met de woning zelf zijn, niet met de omgeving.
• Daarnaast kijkt de rechter naar de mogelijkheden voor de betrokkene om zelf vervangende woonruimte te regelen, waarbij ook een rol is weggelegd voor de burgemeester om te informeren naar alternatieven.
• De gevolgen kunnen extra zwaar wegen als de betrokkene niet kan terugkeren naar de woning na sluiting, bijvoorbeeld door ontbinding van het huurcontract of door plaatsing op een zwarte lijst bij woningcorporaties, wat de toegang tot nieuwe sociale huurwoningen in de regio belemmert.
• Ook de aanwezigheid van minderjarige kinderen speelt een rol. Hoewel dit op zichzelf geen reden is om van sluiting af te zien, kan de aanwezigheid van minderjarige kinderen in combinatie met andere omstandigheden maken dat een besluit nadelige gevolgen heeft die onevenredig (onevenwichtig) zijn.
In de Harderwijkzaak oordeelt de Afdeling dat de burgemeester bij zijn besluitvorming onvoldoende rekening heeft gehouden met de mogelijke gevolgen van de sluiting voor de huurder (en zijn deels minderjarige kinderen), zoals het risico op huurontbinding en plaatsing op een zwarte lijst. Omdat de burgemeester deze relevante omstandigheden niet heeft meegewogen, bevestigt de Afdeling dat de rechtbank terecht het besluit op bezwaar heeft vernietigd. [5]
Tot slot
Voor bestuursorganen betekent deze uitspraak dat zij bij het nemen van besluiten zorgvuldiger moeten afwegen of hun besluiten noodzakelijk en proportioneel zijn, vooral wanneer deze ingrijpende gevolgen hebben voor de betrokkenen. Deze afweging moet in de motivering duidelijk naar voren komen. Het beoordelingskader dat door de Afdeling is vastgesteld, kan daarbij als leidraad dienen. [6]
[1] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285
[2] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 7.10
[3] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 9.4
[4] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 10.3
[5] ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 11.3
[6] Zie ook de factsheet ‘de nieuwe evenredigheidstoets bij handhavingsbesluiten’ van de VNG