Inleiding
“De belanghebbende” is een cruciaal begrip in het bestuursrecht. Uit de Algemene wet bestuursrecht (in het vervolg Awb) kunnen we bijvoorbeeld opmaken dat:
- Alleen een belanghebbende een aanvraag kan indienen (art. 1:3 lid 3 Awb) voor bijvoorbeeld een vergunning of subsidie.
- Het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit rekening moet houden met de belangen van alle belanghebbenden (art. 3:4 lid 2 Awb).
- Alleen belanghebbenden toegang hebben tot rechtsbescherming. Zij kunnen bezwaar maken en in beroep gaan (art. 7:1 jo 8:1 Awb).
Kortom, alleen belanghebbenden mogen meedoen in het bestuursrechtelijke speelveld. Maar wie is nu precies belanghebbende?
Wat zegt de wet?
Een belanghebbende is ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.’ Dat stelt de wet in artikel 1:2 lid 1 Awb.
Het gebruik van het woord ‘degene’ geeft aan dat de groep van belanghebbenden niet is beperkt tot natuurlijke personen. Ook rechtspersonen en andere privaatrechtelijke organisatievormen kunnen belanghebbende zijn.
Er zijn ruwweg twee groepen belanghebbenden.
Direct belanghebbenden
De eerste groep noemen we de ‘direct belanghebbenden’. Dat zijn al degenen die een besluit van een bestuursorgaan ontvangen.
Denk hierbij aan de persoon die een vergunning krijgt voor het kappen van een boom. Of aan de café-eigenaar die wordt geconfronteerd met een last onder dwangsom vanwege het overtreden van de sluitingstijd.
Derde-belanghebbenden
De tweede groep belanghebbenden zijn de zogeheten ‘derde-belanghebbenden’. Dit zijn degenen die niet door het bestuursorgaan worden aangeschreven, maar wel rechtstreeks te maken krijgen met de gevolgen van een besluit.
Het is soms lastig te bepalen of een derde als belanghebbende wordt aangemerkt. In de jurisprudentie zijn daarvoor een vijftal criteria ontwikkeld.
Een derde-belanghebbende moet:
1. opkomen voor zijn eigen belang. En dus niet voor andermans belang, dat mag alleen met een machtiging.
2. een persoonlijk belang hebben. Dat is een bijzonder belang waarmee hij zich onderscheidt van willekeurige andere burgers.
3. een objectief bepaalbaar belang hebben. Je moet het belang dus kunnen meten.
4. een actueel belang hebben. Het mag dus niet gaan om een onzeker belang dat in de toekomst ligt.
5. een belang hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door de gevolgen van het besluit.
Let op! Dit zijn cumulatieve voorwaarden. Dat wil zeggen dat er pas sprake is van een derde-belanghebbende als aan al deze voorwaarden is voldaan.
Hieronder wordt iedere voorwaarde uitgelegd aan de hand van een voorbeeld.
Toelichting per voorwaarde
Eigen belang: Uit de rechtspraak kennen we het voorbeeld van een asielzoekster wiens aanvraag om een verblijfsvergunning werd afgewezen. Haar zoon ging vervolgens in bezwaar en beroep. De rechter was duidelijk; de zoon was geen belanghebbende, want hij kwam op voor de belangen van een ander (ABRvS 29 september 2006, AB 2006/402).
Het is overigens wel toegestaan om op te komen voor de belangen van een ander wanneer je daartoe bent gemachtigd (art 2:1 lid 2 Awb). Als de zoon van de asielzoekster een machtiging had kunnen overleggen, dan had hij de belangen van zijn moeder mogen behartigen.
Persoonlijk belang: Een voorbeeld uit de rechtspraak betreft een inwoner van Tilburg die in beroep ging tegen het besluit waarbij fietsen in diverse straten in het centrum werd verboden. Hij voerde aan dat hij belanghebbende was, omdat hij regelmatig naar het centrum fietst voor boodschappen en om uitgaansgelegenheden te bezoeken.
De rechter oordeelde echter anders en zei: “Er fietsen zoveel mensen door het gebied dat het enkele feit dat u daar regelmatig fietst onvoldoende onderscheidend is”. Kortom, de Tilburger had geen persoonlijk belang en was dus geen belanghebbende (ABRvS 3 juli 1998, AB 1998/332).
Let op!
– In het omgevingsrecht wordt aan de hand van de geografische nabijheid beoordeeld of een besluit ‘gevolgen van enige betekenis’ heeft voor betrokkenen. Denk hierbij aan verlies van uitzicht, geluidsoverlast, of verminderde luchtkwaliteit.
– Bij aangrenzende percelen wordt in ieder geval aangenomen dat er sprake is van gevolgen van enige betekenis en dus een persoonlijk belang.
– Als iemand verder weg woont en geen directe gevolgen ondervindt, is het lastiger om aan te tonen dat er sprake is van een persoonlijk belang.
Objectief bepaalbaar belang: De belangen moeten meetbaar zijn. Het mag niet uitsluitend om emotionele belangen gaan.
Uit de rechtspraak kennen we het voorbeeld van appellanten die bezwaar maakten tegen een grenscorrectie tussen de gemeenten Mierlo en Helmond. Zij gaven aan dat ze zich niet prettig voelden bij het idee om inwoner van Helmond te worden. De rechter oordeelde dat het ging om emotionele belangen die niet objectief bepaalbaar zijn. (ABRvS 12 september 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1821)
Actueel belang: Het mag niet gaan om een onzeker in de toekomst gelegen belang.
Stel dat Victor en Lisanne een prachtig dijkhuisje op het oog hebben dat zij nu nog niet kunnen betalen. Het college van B&W geeft een omgevingsvergunning af voor bouwen op een aangrenzend perceel. Victor en Lisanne zijn in dat geval geen belanghebbenden. Het is namelijk niet zeker dat zij ooit eigenaar van het dijkhuisje worden.
Rechtstreeks belang: Een betrokkene met een afgeleid belang is geen belanghebbende.
Zo heeft een aannemer die contractueel een aanbouw mag plaatsen, op voorwaarde dat een omgevingsvergunning wordt verleend, een afgeleid belang. In het geval van weigering van de omgevingsvergunning wordt de aannemer niet als belanghebbende beschouwd.
Let op: de rechtspraak hierover is in ontwikkeling. Het is niet zo dat iedere betrokkene met een afgeleid belang per definitie wordt uitgesloten als belanghebbende. Onderzocht moet worden of de betrokkene naast het afgeleid belang (dus los van de contractuele relatie) ook een zelfstandig belang heeft (zie bijvoorbeeld: ABRvS 23 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT1987 en ABRvS 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:596).
Rechtspersonen
Rechtspersonen nemen een bijzondere positie in. Een rechtspersoon kan namelijk op drie manieren belanghebbende zijn.
In de eerste plaats als direct belanghebbende. Een stichting uit Breda, die zich inzet voor het behoud van de bossen in Noord-Brabant, is bijvoorbeeld normadressaat op het moment dat zij een besluit ontvangt, waarin het college van B&W van de gemeente Breda haar een subsidie toekent.
Ook kan dezelfde Bredase stichting derde-belanghebbende zijn als aan de vijf besproken criteria wordt voldaan. Neem bijvoorbeeld de situatie waarin een bestuursorgaan een vergunning afgeeft voor het bouwen van een studentenflat tegenover het gebouw van genoemde stichting. De stichting voldoet in dit geval aan de vijf genoemde criteria en is dus derde-belanghebbende.
Volgens de wetgever is er nog een derde manier waarop een rechtspersoon belanghebbende kan zijn. Het betreft dan wel een rechtspersoon die zich inzet voor bepaalde algemene of collectieve belangen (zie art. 1:2 lid 3 Awb). In de praktijk gaat het meestal om stichtingen en verenigingen.
Stel dat het college van B&W van de gemeente Eindhoven toestaat een stuk bos te kappen ten behoeve van een bedrijventerrein. De genoemde stichting uit Breda, die zich inzet voor het behoud van de bossen in Noord-Brabant, is in zo’n geval geen direct-belanghebbende en geen derde-belanghebbende.
Niettemin kan de stichting uit Breda belanghebbende zijn bij het besluit. Dat is het geval als uit de statuten en feitelijke werkzaamheden is af te leiden dat deze stichting zich inzet voor het behoud van de bossen in Noord-Brabant.
Bestuursorganen
Tot slot stelt de wet dat een bestuursorgaan ook een belanghebbende kan zijn. Het moet dan wel gaan om de ‘aan het bestuursorgaan toevertrouwde belangen’ (zie art. 1:2 lid 2 Awb).
Zo kan een burgemeester belanghebbende zijn als een naburige gemeente besluit toestemming te geven voor een nachtclub in de onmiddellijke nabijheid van de gemeentegrens. De burgemeester heeft immers de taak te waken over de openbare orde en veiligheid in zijn gemeente. Dat is een ‘aan hem toevertrouwd belang’.