Bestuursorganen spelen een belangrijke rol in het bestuursrecht. Het zijn immers de bestuursorganen die eenzijdig besluiten nemen en daarmee de levens van burgers beïnvloeden.
Vaak worden bestuursorganen en openbare lichamen door elkaar gehaald. Zo hoor je weleens zeggen dat “de gemeente” een vergunning heeft geweigerd. De gemeente is echter een openbaar lichaam en géén bestuursorgaan. Een dergelijke uitspraak is juridisch dus niet correct.
Maar wat zijn bestuursorganen dan wél? De Algemene wet bestuursrecht (Awb) maakt onderscheid tussen twee typen bestuursorganen: a-organen en b-organen.
A: een orgaan van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld (art. 1:1 lid 1 sub a Awb), of
B: een ander persoon of college, met enig openbaar gezag bekleed (art. 1:1 lid 1 sub b Awb).
De a-organen zijn fulltime bestuursorganen. Op deze organen zijn de regels uit het bestuursrecht altijd van toepassing. De b-organen zijn parttime bestuursorganen. Voor deze organen gelden de regels van het bestuursrecht alleen op het moment dat zij openbaar gezag uitoefenen.
A-bestuursorganen
Zoals gezegd zijn a-bestuursorganen organen van rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld (art. 1:1 lid 1 sub a Awb). Dat klinkt nogal cryptisch, maar gelukkig is het niet zo ingewikkeld. Als de wet bepaalt dat een overheidslichaam rechtspersoonlijkheid heeft, spreken we over een “rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld.” De organen van zo’n rechtspersoon zijn a-bestuursorganen.
Kijk maar eens in het Burgerlijk Wetboek. Daarin is bepaald dat de staat, de provincies, de gemeenten en de waterschappen rechtspersoonlijkheid hebben (art 2:1 lid 1 BW). Deze overheidslichamen ontlenen hun rechtspersoonlijkheid dus direct aan de wet. En dus zijn ze krachtens publiekrecht ingesteld.
Artikel 2:1 BW
1. De Staat, de provincies, de gemeenten, de waterschappen, alsmede alle lichamen waaraan krachtens de Grondwet verordenende bevoegdheid is verleend, bezitten rechtspersoonlijkheid.
De organen van deze publiekrechtelijke rechtspersonen zijn a-bestuursorganen. Voor de gemeente zijn dat bijvoorbeeld de gemeenteraad, het college van B&W en de burgemeester. Deze bestuursorganen beschikken over eigen taken en bevoegdheden.
In hetzelfde artikel van het Burgerlijk Wetboek staat ook dat andere overheidslichamen rechtspersoonlijkheid kunnen hebben als dat bij of krachtens een bijzondere wet is bepaald (art 2:1 lid 2 BW).
Artikel 2:1 BW
2. Andere lichamen, waaraan een deel van de overheidstaak is opgedragen, bezitten slechts rechtspersoonlijkheid, indien dit uit het bij of krachtens de wet bepaalde volgt.
Een voorbeeld hiervan is de Kansspelautoriteit. In de Wet op de kansspelen is bepaald dat er een Kansspelautoriteit is en dat deze Kansspelautoriteit een rechtspersoon is (art. 33 Wet op de kansspelen). Ook hier gaat het dus om een overheidsonderdeel waarvan de wet zegt dat het een rechtspersoon is (art. 1:1 lid 1 sub a Awb). De organen van de Kansspelautoriteit zijn dus a-bestuursorganen.
Door de Wet op de kansspelen goed te bestuderen, kun je ontdekken om welke organen het gaat. Zo is in deze wet bepaald dat de raad van bestuur aan het hoofd staat van de Kansspelautoriteit (art. 33a Wet op de kansspelen) en dat deze raad bepaalde publiekrechtelijke taken en bevoegdheden heeft (art. 33b). De raad van bestuur heeft dus een zelfstandige positie en functie binnen de Kansspelautoriteit. Kortom, de Kansspelautoriteit is een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld, en de raad van bestuur is een a-bestuursorgaan.
Een ander voorbeeld is het Centraal Bureau Rijvaardigheidsbewijzen, ook wel bekend als het CBR. In de Wegenverkeerswet is bepaald dat het CBR een rechtspersoon is (art. 4z lid 1 WVW). Aangezien het CBR zijn rechtspersoonlijkheid direct aan de wet ontleent, is het een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld. Dat betekent dat de organen van het CBR worden aangemerkt als a-bestuursorganen.
Door de Wegenverkeerswet goed te bestuderen, kun je ontdekken om welke organen het gaat. Zo staat in de Wegenverkeerswet beschreven dat de directie tot taak heeft de bevoegdheden van het CBR uit te oefenen, behalve de bevoegdheden die aan de raad van toezicht zijn opgedragen. De directie en de raad van toezicht van het CBR zijn dus a-organen met bestuursbevoegdheden.
B-bestuursorganen
Laten we nu inzoomen op de b-bestuursorganen, de zogenaamde parttime bestuursorganen. De b-bestuursorganen zijn volgens de wet personen of colleges die enig openbaar gezag hebben. In de praktijk gaat het vooral om privaatrechtelijke rechtspersonen en natuurlijke personen.
- Natuurlijke personen zijn mensen zoals jij en ik.
- Privaatrechtelijke rechtspersonen zijn opgericht volgens de regels van het privaatrecht, zoals stichtingen, verenigingen en besloten vennootschappen (art. 2:3 BW).
Natuurlijke personen en privaatrechtelijke organisaties kunnen bestuursbevoegdheden krijgen om een specifieke overheidstaak te vervullen. Op het moment dat zij van die bevoegdheden gebruikmaken, oefenen zij openbaar gezag uit en is de Awb op hen van toepassing.
Een voorbeeld van een b-bestuursorgaan
Je bent vast wel eens naar de garage gegaan om je auto te laten repareren of een Apk-keuring te laten uitvoeren. Een garage is een privaatrechtelijke entiteit. Het kan bijvoorbeeld gaan om een eenmanszaak of een BV. Je denkt bij een garage waarschijnlijk niet direct aan een bestuursorgaan.
Toch zijn sommige garagehouders parttime bestuursorgaan. Het gaat dan om garagehouders die op grond van de Wegenverkeerswet (en bijbehorende regelingen) bevoegd zijn om Apk-keuringen uit te voeren en keuringsbewijzen af te geven. Daarmee oefenen zij openbaar gezag uit. Wat betreft Apk-keuringen is een garagehouder dus een b-bestuursorgaan en valt hij onder het bestuursrecht.
Dat betekent dat de Apk-keuring door de regels van de Awb wordt genormeerd en dat er bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat wanneer een een burger het niet eens is met het resultaat (bezwaar bij de RDW).
Voor alle andere activiteiten, zoals het verrichten van reparaties, vallen garages onder het privaatrecht.
Uitzonderingen
Tot slot is het goed om te weten dat de Algemene wet bestuursrecht een aantal uitzonderingen maakt. De belangrijkste uitzonderingen zijn de formele wetgever (regering + Staten-Generaal) en de organen van de rechterlijke macht.
Uitgaande van de definitie van artikel 1:1 lid 1 Awb zijn dit a-bestuursorganen. De wetgever heeft deze organen echter bewust uitgezonderd. Een belangrijk uitgangspunt van de rechtsstaat is namelijk dat de wetgevende, de rechterlijke en de bestuurlijke macht gescheiden blijven. De Awb is dus niet van toepassing op het handelen van deze organen.
Deze uitgezonderde organen, personen en colleges worden toch als bestuursorganen gezien wanneer zij besluiten nemen of handelingen uitvoeren die verband houden met het ambtenarenrecht (art. 1:1 lid 3 Awb).