Inleiding
Op 1 januari 2024 is artikel 174a van de Gemeentewet, ook wel bekend als de ‘Wet Victoria’, uitgebreid met twee nieuwe gronden voor woningsluiting. Deze wetswijziging is een reactie op de toenemende problematiek van ernstige geweldsincidenten rond woningen, vaak gerelateerd aan georganiseerde criminaliteit.
Vóór deze aanpassing hadden burgemeesters beperkte mogelijkheden om effectief op te treden bij incidenten zoals beschietingen van woningen of het plaatsen van explosieven. De oorspronkelijke bevoegdheid van artikel 174a Gemeentewet was vooral gericht op overlast vanuit het pand zelf. Geweld van buitenaf viel hier niet onder.
In dringende gevallen moesten burgemeesters daarom gebruikmaken van het noodbevel (artikel 175 Gemeentewet). Dit instrument was eigenlijk niet bedoeld voor deze situaties. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State accepteerde dit gebruik, omdat er geen andere wettelijke basis was voor het sluiten van woningen bij dit soort ernstige incidenten. Het noodbevel werd ingezet als tijdelijke maatregel om het recht op leven en de veiligheid van omwonenden te beschermen (artikel 2 EVRM)
Nieuw! b-grond en c-grond
De wetswijziging voorziet in twee aanvullende gronden voor woningsluiting, naast de reeds bestaande mogelijkheid om panden te sluiten vanwege overlast veroorzaakt door gedragingen in het pand zelf (a-grond).
De nieuwe b-grond maakt sluiting mogelijk wanneer de openbare orde ernstig wordt verstoord door geweld of de dreiging daarvan in of rond de woning. Denk bijvoorbeeld aan schietpartijen, aanslagen met explosieven of andere vormen van wapengeweld die een gevaar vormen voor de omgeving.
De nieuwe c-grond biedt de burgemeester de mogelijkheid om een woning te sluiten wanneer daar een wapen wordt aangetroffen dat valt onder artikel 2 van de Wet wapens en munitie, indien dit leidt tot een ernstige verstoring van de openbare orde of de vrees daarvoor.
Grondrechten en evenredigheidsbeginsel
Deze nieuwe bevoegdheden zijn ingrijpend van aard en raken aan fundamentele grondrechten, zoals het recht op privacy (vastgelegd in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM) en het eigendomsrecht (beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM).
Vanwege deze impact op grondrechten moet een sluitingsbesluit intensief aan het evenredigheidsbeginsel worden getoetst. Dit beginsel verplicht de burgemeester om zorgvuldig te beoordelen of de maatregel proportioneel is en of er minder ingrijpende alternatieven mogelijk zijn, voordat tot sluiting wordt overgegaan.
Juridisch kader
Artikel 174a Gemeentewet biedt de burgemeester specifieke bevoegdheden om woningen, niet voor het publiek toegankelijke lokalen, of bijbehorende erven te sluiten wanneer de openbare orde ernstig wordt verstoord. Zoals hierboven aangegeven is deze bevoegdheid sinds 1 januari 2024 vastgelegd in drie afzonderlijke gronden: de a-, b- en c-grond.
De a-grond is de oorspronkelijke sluitingsgrond en geeft de burgemeester de mogelijkheid om in te grijpen wanneer door gedragingen in de woning of op het erf de openbare orde ernstig wordt verstoord. Het gaat nadrukkelijk om overlast die vanuit het pand zelf plaatsvindt. In dergelijke gevallen kan de burgemeester besluiten de woning tijdelijk te sluiten om de rust in de buurt te herstellen.
De nieuwe b-grond maakt het mogelijk om in te grijpen bij (dreigend) ernstig geweld rond de woning. Dit geldt bijvoorbeeld voor schietpartijen, explosieven of vergelijkbare ernstige geweldsincidenten. Deze toevoeging biedt de burgemeester de mogelijkheid om sneller en doeltreffender op te treden in situaties, waarbij de veiligheid van omwonenden in het geding is, ook als de ordeverstoring buiten het pand ontstaat.
De c-grond richt zich op de aanwezigheid van wapens in de woning. Als er in een pand een wapen wordt aangetroffen dat valt onder artikel 2 van de Wet wapens en munitie, kan de burgemeester het pand sluiten. Hierbij geldt wel de voorwaarde dat de aanwezigheid van het wapen heeft geleid tot een ernstige verstoring van de openbare orde of dat er vrees is voor een dergelijke verstoring. Dit maakt het mogelijk om woningen te sluiten waarin wapens worden gevonden die kunnen worden ingezet voor criminele activiteiten, zonder dat er al daadwerkelijk geweld heeft plaatsgevonden.
Evenredigheidsbeginsel
Het evenredigheidsbeginsel speelt een belangrijke rol bij de toepassing van de sluitingsbevoegdheid van artikel 174a Gemeentewet. Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht vereist dat de burgemeester alle relevante belangen zorgvuldig afweegt.
Daarbij is van belang dat de nadelige gevolgen van het besluit voor een of meer belanghebbenden niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.
De burgemeester moet in de eerste plaats onderzoeken of de sluiting noodzakelijk is. De ernst van de situatie wordt hierbij in overweging genomen. Hoe groter de dreiging voor de openbare orde en veiligheid, des te meer een ingrijpende maatregel zoals woningsluiting gerechtvaardigd zal zijn. Bovendien wordt in dit kader beoordeeld of er minder ingrijpende maatregelen mogelijk zijn, zoals extra politie-inzet of het plaatsen van camera’s, om het doel (herstel van de openbare orde) te bereiken.
Vervolgens toets de burgemeester de evenwichtigheid van het besluit. Factoren die hierbij een rol spelen zijn onder meer:
- De verwijtbaarheid van de betrokkene/bewoner: Hoewel de verantwoordelijkheid van de bewoner voor de ordeverstoring wordt meegewogen, is dit niet altijd doorslaggevend. In gevallen zoals beschietingen kan de maatregel juist het slachtoffer van het geweld treffen in plaats van de ordeverstoorder. De Afdeling heeft geoordeeld dat dit niet per se onevenredig hoeft te zijn, omdat er vaak sprake is van een levensgevaarlijke situatie voor omwonenden en passanten.
- De aanwezigheid en belangen van kwetsbare personen, zoals minderjarige kinderen: De aanwezigheid van kwetsbare personen kan de gevolgen van de sluiting extra zwaar maken en moet zorgvuldig meegewogen worden. De burgemeester moet afwegen of de belangen van deze personen zwaarder wegen dan de noodzaak om de openbare orde te herstellen.
- De gevolgen van de sluiting: Dit betreft onder meer de mogelijke ontbinding van de huurovereenkomst en het risico dat de bewoners op een ‘zwarte lijst’ terechtkomen, waardoor zij moeilijker aan nieuwe woonruimte komen.
- De beschikbaarheid van alternatieve woonruimte of maatschappelijke opvang: Hoewel de burgemeester niet verplicht is om vervangende woonruimte of opvang te regelen voor de getroffen bewoners, kan de beschikbaarheid van dergelijke opties wel worden meegewogen in de evenredigheidstoets. Als alternatieve huisvesting beschikbaar is, maakt dit de sluiting evenwichtiger. Daarnaast kan de burgemeester, zoals uit jurisprudentie blijkt, hulp bieden door bijvoorbeeld toegang tot de woning te verlenen voor het regelen van praktische zaken, indien dat nodig is.
- De duur van de sluiting: De burgemeester bepaalt in het besluit de duur van de sluiting. De sluiting mag niet langer duren dan strikt noodzakelijk is om de openbare orde te herstellen. In geval van ernstige vrees voor herhaling of het ontstaan van een ernstige verstoring van de openbare orde, kan de burgemeester besluiten de duur van de sluiting te verlengen tot een door hem te bepalen tijdstip (art 174a lid 3 Gemeentewet). Hierbij moet de burgemeester telkens afwegen of de verlenging noodzakelijk en proportioneel is, en of er minder ingrijpende maatregelen mogelijk zijn.
Sluiting is een herstelsanctie
De sluitingsbevoegdheid van artikel 174a Gemeentewet wordt beschouwd als een herstelsanctie en niet als een bestraffende maatregel. Het gaat dus niet om een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM.
Uiteraard is bezwaar en beroep tegen het sluitingsbesluit mogelijk. In de praktijk zien we vaak dat belanghebbenden zich tot de voorzieningenrechter wenden, gezien de ingrijpende aard van een woningsluiting en het spoedeisende karakter ervan.
Op grond van art 174 a lid 4 Gemeentewet moeten belanghebbenden eerst zelf de mogelijkheid krijgen om binnen een bepaalde termijn maatregelen te nemen, waardoor de ernstige verstoring van de openbare orde kan worden beëindigd of voorkomen. Dit is echter niet van toepassing in spoedeisende gevallen.
Kostenverhaal en verzegeling bij woningsluiting
Bij de toepassing van artikel 174a Gemeentewet zijn de artikelen 5:25 en 5:28 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) over bestuursdwang van overeenkomstige toepassing (art 174a lid 5 Gemeentewet).
Artikel 5:25 Awb biedt de mogelijkheid om de kosten die gepaard gaan met de sluiting te verhalen op de overtreder. De burgemeester kan deze kosten invorderen middels een dwangbevel. Bij de toepassing van dit kostenverhaal dient de burgemeester zorgvuldig af te wegen of dit in de specifieke situatie redelijk is, zeker in het geval de betrokkene geen verwijt te maken valt. Deze afweging maakt deel uit van de bredere evenredigheidstoets die bij de toepassing van artikel 174a Gemeentewet een belangrijke rol speelt
Artikel 5:28 Awb stelt dat het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast, bevoegd is tot het verzegelen van gebouwen, terreinen en hetgeen zich daarin of daarop bevindt. Het verbreken van deze zegels is strafbaar op grond van artikel 199 van het Wetboek van Strafrecht.
Actuele jurisprudentie: Toepassing van het Evenredigheidsbeginsel bij Woningsluitingen
De meest recente uitspraken over woningsluitingen op grond van de nieuwe bevoegdheden van artikel 174a Gemeentewet bieden meer inzicht in hoe rechters het evenredigheidsbeginsel in de praktijk toepassen. In de afgelopen twee weken (september-oktober 2024) zijn vijf uitspraken gepubliceerd, waarin de rechtbanken Gelderland en Midden-Nederland beoordeelden of de sluiting van een woning noodzakelijk en proportioneel was bij incidenten met explosieven of ernstige dreiging daarvan.
Noodzaak van de maatregel
In alle vijf zaken werd door de voorzieningenrechter geoordeeld dat de sluiting van de woning noodzakelijk was om de openbare orde te herstellen:
- Culemborg: Een explosief had de voordeur van een woning weggeblazen, wat aanzienlijke schade veroorzaakte en een ernstige verstoring van de openbare orde betekende.
- Vianen: De ernstige vrees voor een verstoring van de openbare orde werd bevestigd door informatie van het Team Criminele Inlichtingen (TCI), wat leidde tot sluiting. De adressen waren gelinkt aan een eerder incident in Vianen waarbij een explosie had plaatsgevonden.
Belangrijk hierbij is dat de rechter oordeelde dat minder ingrijpende maatregelen, zoals extra politie-inzet of cameratoezicht, niet voldoende waren om de dreiging weg te nemen. In Culemborg waren er bijvoorbeeld al camera’s opgehangen, maar dit weerhield de daders niet. Ook in Vianen was sprake van ernstig gevaar vanwege een conflict met een criminele organisatie.
Evenwichtigheid van de maatregel
De rechters benadrukten dat de sluiting van de woningen, ondanks het ingrijpende karakter, proportioneel was. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid speelden de volgende factoren een rol:
- Tijdelijke aard: De sluitingen waren relatief kort, namelijk 30 dagen in Vianen en in Culemborg aanvankelijk 1 week, gevolgd door een verlenging van nog eens 2 weken.
- Alternatieve huisvesting: In alle gevallen was alternatieve huisvesting beschikbaar voor de betrokken bewoners, waardoor de impact van de sluiting werd verzacht.
- Kwetsbare personen: Er werd rekening gehouden met kwetsbare personen, zoals kinderen, die tijdens de sluiting naar dezelfde school konden blijven gaan, waardoor de impact op hun dagelijks leven beperkt bleef.
- Verwijtbaarheid: Het feit dat de bewoners geen directe schuld hadden aan de ordeverstoring was geen doorslaggevende factor. Het belang van de veiligheid van de bewoners zelf en van omwonenden woog zwaarder.
Het is belangrijk op te merken dat de verwijtbaarheid van bewoners mogelijk wel van belang kan zijn bij de ontbinding van huurovereenkomsten door verhuurders, zoals blijkt uit recente jurisprudentie (ECLI:NL:RBMNE:2024:5127).