Inleiding
In 1977 leidde een conflict over geluidsoverlast in Rotterdam tot een belangrijke uitspraak over het zorgvuldigheidsbeginsel in het bestuursrecht. Deze zaak, bekend als de “Cupido-zaak”, werd behandeld door de toenmalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State (ARRvS), nu de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). [1]
Deze zaak legde de basis voor artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):
“Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”
Het zorgvuldigheidsbeginsel in het bestuursrecht kent twee kanten:
Formeel zorgvuldigheidsbeginsel (art 3:2 Awb): Dit betreft de voorbereiding van besluiten. Het vereist dat het bestuursorgaan de nodige kennis vergaart over relevante feiten en af te wegen belangen.
Materieel zorgvuldigheidsbeginsel (art 3:4 Awb): Dit richt zich op de inhoud van het besluit. Het vereist een zorgvuldige belangenafweging door het bestuursorgaan. Bovendien mogen de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de te dienen doelen.
Bij handhavingsbesluiten is het extra belangrijk dat zorgvuldig onderzoek wordt gedaan, omdat deze besluiten vaak verstrekkende gevolgen hebben voor de rechten en belangen van burgers en bedrijven. Denk hierbij aan het intrekken van vergunningen, het opleggen van boetes of het (tijdelijk) stilleggen van bedrijfsactiviteiten.
De casus
Een horeca-eigenaar in Rotterdam beschikte over een muziekvergunning met specifieke geluidsnormen: het geluidsniveau in ruimten buiten de inrichting mocht niet hoger zijn dan 25 db/30 db(A). Na klachten van de bovenbuurvrouw, mevrouw Cupido, trok de burgemeester van Rotterdam de vergunning voor twee weken in.
De politie had de klachten onderzocht door zelf te gaan luisteren. Objectieve geluidsmetingen (met behulp van geluidsmeters) ontbraken. Bovendien kreeg de horeca-eigenaar niet de gelegenheid om zijn zienswijze te geven voordat het besluit werd genomen. De intrekking ging direct de dag na uitreiking in.
De uitspraak: Een mijlpaal voor het zorgvuldigheidsbeginsel
De Afdeling oordeelde dat de burgemeester het zorgvuldigheidsbeginsel had geschonden. De Afdeling motiveerde dit als volgt:
- “Nu verweerder, alvorens het bestreden besluit te nemen, geen geluidsmeting heeft doen verrichten en daardoor het geluidsniveau in de boven de inrichting gelegen woning niet op overtuigende wijze is vastgesteld, […] is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid […] voorbereid en genomen.”
- De burgemeester schond het zorgvuldigheidsbeginsel ook door de horeca-eigenaar niet op behoorlijke wijze in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze te geven over de voorgenomen intrekking. De horeca-eigenaar had feiten en omstandigheden naar voren kunnen brengen die van belang hadden kunnen zijn voor de te nemen beslissing.
- De Afdeling merkte op dat “verweerder het besluit daags na de uitreiking aan appellant in werking deed treden,” wat bijdroeg aan de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel.
De betekenis van de Cupido-zaak voor het zorgvuldigheidsbeginsel
De Cupido-zaak geldt als een standaarduitspraak in het bestuursrecht met betrekking tot het zorgvuldigheidsbeginsel. Deze uitspraak heeft een richtinggevende werking voor vergelijkbare gevallen en wordt nog steeds aangehaald in de rechtspraak en juridische literatuur.
De uitspraak onderstreept de noodzaak van het verzamelen van voldoende en betrouwbaar bewijs en het horen van belanghebbenden. Zoals B. de Goede in zijn noot bij de Cupido-uitspraak opmerkt, vraagt de intrekking van een begunstigende beschikking als ‘correctiemaatregel’ om uiterste zorgvuldigheid, zowel bij de voorbereiding als ten aanzien van de wijze van intrekking. In de Cupido-zaak heeft het daar volgens De Goede “nogal wat” aan ontbroken.
Blijvende relevantie: Een recente uitspraak
De principes van het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals uiteengezet in de Cupido-zaak, blijven tot op de dag van vandaag relevant in de bestuurspraktijk. Dit wordt geïllustreerd door een recente uitspraak van de Rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2024:5992) van 3 september 2024, waarin de rechtbank hoge eisen stelt aan de controle in verband met een uitwonendenbeurs.[2] In deze zaak oordeelde de rechtbank dat een huisbezoek van slechts 18 minuten te kort was voor een zorgvuldig onderzoek, en dat controleurs niet alleen de slaapkamer, maar ook andere ruimtes zoals de badkamer en woonkamer hadden moeten bekijken.
Deze recente uitspraak toont aan dat de normen voor zorgvuldige besluitvorming, zoals oorspronkelijk uiteengezet in de Cupido-zaak, onverminderd van toepassing zijn in het moderne bestuursrecht.
[1] ARRvS 17-11-1977, ECLI:NL:RVS:1977:AM3829
[2] Voor een meer gedetailleerde analyse van deze uitspraak en haar implicaties voor de huidige bestuurspraktijk, verwijs ik graag naar de samenvatting: Rechtbank stelt hoge eisen aan controle uitwonendenbeurs.