Bestuursorganen hebben de taak om het algemeen belang te behartigen. Hiervoor beschikken zij over diverse bevoegdheden, zoals het afgeven van vergunningen, het opleggen van bestuurlijke sancties en het verstrekken van subsidies. Deze bevoegdheden zijn grofweg in te delen in twee soorten: gebonden bevoegdheden (geen keuzevrijheid) en discretionaire bevoegdheden (met beleidsruimte).
Discretionaire bevoegdheden herken je vaak aan het gebruik van het woord ‘kan’ of andere vervoegingen van het werkwoord ‘kunnen’.
Bijvoorbeeld: “Een vergunning kan door de burgemeester worden ingetrokken indien de vergunninghouder de bij of krachtens deze wet gestelde regels, dan wel de aan een vergunning of ontheffing verbonden voorschriften en beperkingen, niet nakomt.” (artikel 31 lid 2 Alcoholwet)
De burgemeester is dus niet verplicht om een alcoholwetvergunning in te trekken wanneer regels worden overtreden. Dat betekent dat de burgemeester beleidsruimte heeft om per geval een belangenafweging te maken. Hierbij worden bijvoorbeeld de ernst van de overtreding, de verwijtbaarheid en de gevolgen voor de betrokkenen meegewogen.
De wetgever kan onmogelijk alle situaties vooraf voorzien en beschrijven. Daarom is het noodzakelijk dat bestuursorganen discretionaire bevoegdheden krijgen. Zo kunnen zij besluiten nemen die passen bij de specifieke omstandigheden van een zaak. Dit brengt echter het risico van willekeur met zich mee. Door beleidsregels vast te stellen wordt het risico van willekeur weggenomen.
Wat zijn beleidsregels?
De definitie van beleidsregels staat in artikel 1:3, lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):
“Een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.”
Beleidsregels zijn dus besluiten, waarin het bestuursorgaan vastlegt hoe het zijn bevoegdheid zal uitoefenen. Meer specifiek gaat het dan over de:
- afweging van belangen: Bijvoorbeeld, welke belangen spelen een rol bij de intrekking van een vergunning en wat is het gewicht van deze belangen?
- vaststelling van feiten: Bijvoorbeeld, hoe verzamelt een gemeente de benodigde gegevens om vast te stellen of een woning illegaal wordt verhuurd via een platform zoals Airbnb?
- uitleg van wettelijke voorschriften: Bijvoorbeeld, hoe interpreteert een bestuursorgaan vage wettelijke begrippen zoals ernstig gevaar of voldoende medewerking?
Beleidsregels bevorderen dus niet alleen rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, maar geven bestuursorganen ook houvast bij het nemen van besluiten. Ze maken het eenvoudiger om tot een beslissing te komen, omdat vooraf is vastgelegd hoe bepaalde situaties worden beoordeeld. Ook besparen ze tijd bij de motivering van besluiten. Artikel 4:82 Awb bepaalt immers:
“Ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn, voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.”
Wie mag beleidsregels maken?
Artikel 4:81 lid 1 Awb bepaalt:
“Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.”
Het bestuursorgaan kan dus beleidsregels opstellen die betrekking hebben op:
- Bevoegdheden die de wetgever rechtstreeks aan het bestuursorgaan heeft toegekend, zoals de bevoegdheid van de burgemeester om in bepaalde gevallen een Alcoholwetvergunning in te trekken (zie artikel 31 lid 2 Alcoholwet).
- Bevoegdheden die onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan worden uitgeoefend (mandaat).
- Bevoegdheden die aan een ander bestuursorgaan zijn gedelegeerd (zie ook art. 10:16 lid 1 Awb).
Beleidsregels moeten bekend worden gemaakt op de bij de wet voorgeschreven wijze (art. 6 en 19 Bekendmakingswet). Bestuursorganen van de gemeente doen dat door bekendmaking in het elektronisch Gemeenteblad en via het systeem DROP (Decentrale Regelgeving en Officiële Publicaties), zodat beleidsregels ook online raadpleegbaar zijn.
Welke juridische status hebben beleidsregels?
Beleidsregels binden alleen het bestuursorgaan dat de regels heeft opgesteld. Dit onderscheidt beleidsregels van algemeen verbindende voorschriften (Avv’s). Avv’s binden burgers. Zij bevatten normen waar burgers zich aan moeten houden. Avv’s hebben dus externe werking.
Kortom: een bestuursorgaan is gebonden aan zijn eigen beleidsregels, maar burgers zijn dat niet. Burgers moeten zich wel houden aan Avv’s.
Wanneer een bestuursorgaan afwijkt van zijn eigen beleidsregels, kunnen burgers bezwaar maken of beroep instellen. Een bestuursorgaan is immers gebonden aan de beleidsregels die het zelf heeft vastgesteld. Dit is ook expliciet bepaalt in artikel 4:84 Awb:
“Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.”
Dat wil nog niet zeggen dat bestuursorganen nooit mogen afwijken van beleidsregels. Integendeel, soms moeten bestuursorganen afwijken van beleidsregels. Dit wordt ook wel de ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’ genoemd. Het tweede deel van artikel 4:84 Awb benadrukt dit:
“Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.”
Afwijking is dus toegestaan als bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. Dat brengt ons bij de betekenis van het evenredigheidsbeginsel voor het toepassen van beleidsregels door bestuursorganen.
Evenredigheidsbeginsel en beleidsregels
In de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak (Harderwijk: ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285) is expliciet bepaald dat artikel 3:4 lid 2 Awb ook van toepassing is op beleidsregels. Dit betekent dat zowel de beleidsregel zelf, als de toepassing ervan in een specifiek geval, moeten voldoen aan het evenredigheidsbeginsel.
De evenredigheidstoetsing van een beleidsregel vindt exceptief plaats. Dit houdt in dat de rechter toetst of de beleidsregel in strijd is met artikel 3:4 lid 2 Awb. Als bepaalde onderdelen of vereisten van de beleidsregel in strijd zijn met art 3:4 lid 2 Awb, dan worden deze buiten toepassing gelaten
Als een beleidsregel op zichzelf evenredig is, blijft het bestuursorgaan eraan gebonden. Zoals reeds besproken geeft artikel 4:84 Awb echter ruimte om -wegens bijzondere omstandigheden- in individuele gevallen van de beleidsregel af te wijken (de inherente afwijkingsbevoegdheid). Het gaat dan om situaties waarin toepassing van de beleidsregel tot onevenredige gevolgen voor de belanghebbende zou leiden (onevenredig in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen).
Hierbij gelden dezelfde maatstaven als bij de toetsing van een besluit aan artikel 3:4 lid 2 Awb. Deze maatstaven komen neer op de vraag of de toepassing van de beleidsregel in het specifieke geval:
- Geschikt is om het beoogde doel te bereiken,
- Noodzakelijk is en er geen minder ingrijpende alternatieven zijn,
- Evenwichtig is (= proportioneel in strikte zin)
Meer weten over de evenredigheidsbeginsel en de Harderwijkzaak? Lees dan ons blog over deze zaak.
Conclusie
Beleidsregels zijn een onmisbaar instrument voor bestuursorganen om hun discretionaire bevoegdheden op een consistente en transparante manier uit te oefenen. Beleidsregels verminderen het risico van willekeur en bevorderen rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.
Tegelijkertijd biedt de wet (art 4:84 Awb) ruimte om in bijzondere gevallen van beleidsregels af te wijken, zodat maatwerk mogelijk blijft. Dit waarborgt dat besluiten niet alleen passen binnen de beleidskaders, maar ook recht doen aan de specifieke omstandigheden van een individueel geval.