Voor het exploiteren van een horecabedrijf of slijterij is een alcoholvergunning vereist. Deze vergunning, geregeld in de Alcoholwet, stelt voorwaarden aan zowel het bedrijf als de leidinggevenden. Eén van de belangrijkste voorwaarden is dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn (artikel 8, lid 1 sub b). Deze eis is bedoeld om te waarborgen dat leidinggevenden op een verantwoorde manier omgaan met de distributie van alcohol. Alcohol vormt immers -vanwege zijn psychotrope werking- een risico voor de volksgezondheid, openbare orde en veiligheid.
De term ‘leidinggevende’ wordt in artikel 1 van de Alcoholwet gedefinieerd. Het omvat exploitanten, degenen die het dagelijkse beheer voeren en personen die op de werkvloer leidinggeven. Het brede toepassingsgebied van het begrip benadrukt dat op alle niveaus binnen een horecabedrijf of slijterij verantwoordelijkheid wordt gedragen voor naleving van de regels en een zorgvuldige omgang met alcohol.
Als een leidinggevende van slecht levensgedrag is, dan moet de vergunning, ingevolge artikel 27 van de Alcoholwet, worden geweigerd. Daarnaast bepaalt artikel 31, lid 1, van de Alcoholwet dat de vergunning moet worden ingetrokken als niet langer aan de eis van ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag’ wordt voldaan.
Definitie van slecht levensgedrag
Het vereiste dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, strekt ertoe het belang van de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. De term verwijst naar eerder getoond gedrag dat niet past bij de verantwoordelijkheid die een leidinggevende in de horecasector draagt. Omdat de Alcoholwet zelf geen concrete invulling geeft aan dit criterium, is er ruimte voor interpretatie, wat vragen oproept over rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.
De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in haar uitspraak van 25 mei 2022 (ECLI:NL:RVS:2022:1493) een belangrijke verduidelijking gegeven. Volgens de Afdeling moet de toepassing van slecht levensgedrag voldoen aan de eisen van de Dienstenrichtlijn, het specialiteitsbeginsel en het unierechtelijk evenredigheidsbeginsel. Feiten en omstandigheden die aan het oordeel over slecht levensgedrag ten grondslag liggen, moeten direct relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat.
De Dienstenrichtlijn (richtlijn 2006/123/EG)
De exploitatie van een horecabedrijf is volgens de Afdeling Bestuursrechtspraak een dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn. Dit betekent dat vergunningstelsels, zoals de Alcoholwetvergunning, moeten voldoen aan de eisen van artikel 10 van deze Europese richtlijn. Hierin staat dat vergunningen alleen mogen worden geweigerd of ingetrokken op basis van objectieve, duidelijke en ondubbelzinnige criteria, die vooraf openbaar bekend zijn gemaakt.
Burgemeesters mogen hun beoordelingsruimte dus niet op een inconsistente of ondoorzichtige manier gebruiken. Dit beschermt ondernemers tegen onvoorspelbare besluiten en zorgt ervoor dat iedereen vooraf weet waar hij aan toe is.
Uitgaande van de Dienstenrichtlijn, die vereist dat het voor ondernemers vooraf duidelijk moet zijn wanneer er sprake is van slecht levensgedrag, zou het wenselijk zijn dat gemeenten beleidsregels of verordeningen opstellen waarin dit criterium nader wordt uitgewerkt. Dit is echter niet verplicht. Dat de burgemeester beoordelingsruimte heeft, betekent niet automatisch dat er sprake is van willekeur die in strijd is met artikel 10, eerste lid, van de Dienstenrichtlijn. Dat is vaste rechtspraak (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2168).
Eisen ten aanzien van zedelijk gedrag: Artikel 8, lid 2 Alcoholwet en het Alcoholbesluit
Naast de eis dat leidinggevenden niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mogen zijn, zoals gesteld in artikel 8, lid 1 sub b van de Alcoholwet, bevat artikel 8, lid 2 aanvullende eisen die betrekking hebben op het zedelijk gedrag van leidinggevenden. Deze eisen zijn verder uitgewerkt in het Alcoholbesluit, met name in hoofdstuk 3. Ze vormen een apart toetsingskader en richten zich op specifieke gedragingen en veroordelingen die relevant zijn voor de geschiktheid van leidinggevenden.
Volgens hoofdstuk 3 van het Alcoholbesluit mag een leidinggevende bijvoorbeeld niet:
- In de afgelopen vijf jaar onherroepelijk veroordeeld zijn tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van meer dan zes maanden.
- In de afgelopen vijf jaar onherroepelijk veroordeeld zijn tot een onvoorwaardelijke geldboete van minimaal €500, mits het gaat om strafbare feiten die specifiek worden genoemd in het Alcoholbesluit, waaronder overtredingen van de Opiumwet, de Wet op de Kansspelen, en de Wet wapens en munitie.
Wanneer niet aan deze eisen wordt voldaan, bepaalt artikel 27 van de Alcoholwet dat de vergunning moet worden geweigerd. Indien de vergunning al is verleend, moet deze op grond van artikel 31 van de Alcoholwet worden ingetrokken. Deze objectieve zedelijkheids-criteria vormen daarmee een harde ondergrens; het absolute minimum waaraan een leidinggevende moet voldoen. De burgemeester behoudt echter de bevoegdheid om ook bij minder ernstige feiten of gedragingen, die niet onder deze criteria vallen, een vergunning te weigeren of in te trekken op grond van het criterium ‘slecht levensgedrag’.
Dubbele bescherming
Dit onderscheid maakt duidelijk dat er een dubbele bescherming geldt: enerzijds de algemene beoordeling van slecht levensgedrag op basis van alle relevante feiten en omstandigheden, anderzijds de harde eisen aan zedelijk gedrag, die gebaseerd zijn op objectieve strafrechtelijke criteria.
Een VOG is geen garantie voor ‘goed levensgedrag’
Het verkrijgen van een Verklaring Omtrent het Gedrag (VOG) betekent niet automatisch dat iemand voldoet aan de eis van ‘niet in enig opzicht van slecht levensgedrag’, zoals gesteld in artikel 8, lid 1 van de Alcoholwet. De toetsing voor een VOG en de beoordeling van slecht levensgedrag hebben namelijk verschillende wettelijke kaders en criteria. Een VOG richt zich op algemene geschiktheid voor bepaalde functies, terwijl de eis van goed levensgedrag specifiek gericht is op gedragingen die relevant zijn voor het veilig en verantwoord exploiteren van een horeca- of slijtersbedrijf.
Bij de beoordeling van slecht levensgedrag is het bovendien niet van doorslaggevend belang of de betreffende gedragingen hebben geleid tot strafrechtelijke vervolging, bestuursrechtelijke sancties of dat de gedragingen zich hebben voorgedaan in de privésfeer. Ook zonder formele sanctie, vervolging (en zelfs na sepot of vrijspraak) kunnen gedragingen relevant zijn voor de beoordeling van het levensgedrag van de leidinggevende. Wat telt is of het gedrag, in samenhang met andere feiten, een risico vormt voor de openbare orde, veiligheid of het woon- en leefklimaat rondom het horecabedrijf (zie bijvoorbeeld: ECLI:NL:RVS:2024:1499).
Bibob onder de Alcoholwet
De Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen door het Openbaar Bestuur (Wet Bibob) is ontworpen om te voorkomen dat overheden ongewild criminele activiteiten mogelijk maken of faciliteren. Dit kan gebeuren wanneer vergunningen, subsidies of overheidsopdrachten in handen vallen van personen of organisaties met criminele intenties. De wet geeft bestuursorganen een instrument om aanvragen te toetsen en verleende vergunningen in te trekken wanneer er een verhoogd risico bestaat op misbruik.
De Wet Bibob heeft twee gronden (artikel 3, lid 1, sub a en b) voor het weigeren of intrekken van vergunningen:
- De a-grond (witwassen): Het ernstig gevaar dat de vergunning wordt gebruikt om uit strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten.
- De b-grond (plegen van strafbare feiten): Het ernstig gevaar dat de vergunning wordt gebruikt om strafbare feiten te plegen.
Bij beide gronden wordt gekeken naar strafbare feiten die de aanvrager zelf heeft gepleegd, maar ook naar strafbare feiten van personen of organisaties waarmee de aanvrager in een nauwe zakelijke relatie staat (de zogenoemde Bibob-relatie).
De Alcoholwet bevat verschillende bepalingen waarin een grondslag voor de toepassing van de Bibob-toets is opgenomen:
- Artikel 27, lid 3: De Wet Bibob kan worden toegepast bij het toetsen van de aanvraag om een alcoholvergunning.
- Artikel 30a, lid 5, sub b: De burgemeester kan weigeren een leidinggevende op het aanhangsel bij te schrijven in het geval en onder de voorwaarden van art 3 Wet BiBob.
- Artikel 31, lid 3, sub a: Een alcoholvergunning kan worden ingetrokken in het geval en onder de voorwaarden van art 3 Wet BiBob.
Uit onderzoek blijkt dat 95% van de bestuursorganen in hun beleid heeft opgenomen dat zij de Wet Bibob toepassen bij de aanvraag om een alcoholvergunning (Regioplan, Procesevaluatie Evaluatie- en Uitbreidingswet Bibob 2013, 24 april 2020, p. 17).
Samenloop Bibob en ‘slecht levensgedrag’
Hoewel de Bibob-toets en de eis van niet in enig opzicht van slecht levensgedrag soms gelijktijdig worden toegepast, hebben deze toetsen een ander doel:
- De Bibob-toets richt zich op het voorkomen dat de overheid ongewild criminele activiteiten faciliteert of mogelijk maakt.
- De eis van slecht levensgedrag is gericht op het waarborgen dat leidinggevenden op een verantwoorde manier omgaan met alcoholverstrekking.
Ondanks deze verschillende doelen kan informatie uit het Bibob-onderzoek/advies gebruikt worden bij de beoordeling van het levensgedrag van de leidinggevende. Een positief Bibob-advies betekent overigens niet automatisch dat er sprake is van ‘goed levensgedrag’. Een burgemeester kan, op basis van andere feiten en omstandigheden, alsnog tot de conclusie komen dat dat de leidinggevende van slecht levensgedrag is.