De Wet modernisering elektronisch bestuurlijk verkeer (Wmebv) treedt op 1 januari 2026 in werking. Deze regeling is in feite een flinke upgrade van afdeling 2.3 van de Awb, waarin het elektronisch verkeer tussen burgers en bestuursorganen wordt geregeld.

In de Wmebv wordt elektronische communicatie met bestuursorganen niet langer gezien als een mogelijkheid, maar als een recht van burgers. Tegelijkertijd blijft keuzevrijheid een belangrijk uitgangspunt. Burgers en bedrijven kunnen zelf kiezen of ze elektronisch of via de traditionele papieren weg met de overheid communiceren.

De zorgplicht

De wetgever heeft nadrukkelijk stilgestaan bij mensen die minder digitaal vaardig zijn. Daarom is een algemene zorgplicht in de Wmebv opgenomen. Deze is reeds op 1 januari 2024 in werking getreden:

Een bestuursorgaan draagt zorg voor passende ondersteuning bij het verkeer met dat bestuursorgaan. (art 2:1, lid 1 Awb)

Dit houdt in dat bestuursorganen hulp aan burgers en bedrijven moeten bieden, zoals:

• Digitale ondersteuning via generieke voorzieningen zoals websites en apps.
• Faciliteiten zoals openbare internettoegang in bibliotheken.
• Maatwerkondersteuning via telefoon, digitale chat of fysieke balie.

Verzending door een bestuursorgaan

Let op: de wetsartikelen die hierna worden besproken zijn toekomstige bepalingen uit de Awb en treden op 1 januari 2026 in werking onder de Wmebv.

Een bestuursorgaan kan een bericht elektronisch verzenden, mits de burger uitdrukkelijk kenbaar heeft gemaakt dat hij op deze manier bereikbaar is (art 2:8 Awb).

Toestemming voor een specifiek wijze van verzenden van een bepaald type bericht geldt niet automatisch voor andere typen berichten. Als een burger bijvoorbeeld toestemming geeft om via een berichtenbox te communiceren over een aanvraagprocedure, betekent dit niet dat toekomstige correspondentie in andere procedures of kwesties ook via die berichtenbox mag plaatsvinden.

Het bestuursorgaan moet er volgens artikel 2:9 Awb voor zorgen dat de verzending betrouwbaar en vertrouwelijk gebeurt. Bij privacygevoelige informatie of belangrijke besluiten betekent dit meestal dat het bestuursorgaan gebruik moet maken van een beveiligd systeem voor gegevensverwerking, zoals een berichtenbox.

Artikel 2:10 Awb stelt hier specifieke eisen aan. Als een bestuursorgaan een bericht in zo’n systeem plaatst, moet de geadresseerde binnen 48 uur een elektronische kennisgeving (notificatie) ontvangen. Deze kennisgeving moet het bericht ontsluiten of in ieder geval informatie bevatten over de aard van het bericht, de rechtsgevolgen en eventuele termijnen.

Mislukte bezorging en notificaties

Als een elektronisch bericht niet succesvol bezorgd kan worden bij de geadresseerde, dan moet het bestuursorgaan het bericht nogmaals of op een andere wijze verzenden (art 2:11, lid 1 Awb).

Als een notificatiemail over een bericht in een berichtenbox niet aankomt, dan moet het bestuursorgaan de geadresseerde langs andere wegen proberen te informeren over het niet kunnen bezorgen van de notificatie én van de maatregelen die hij kan nemen om toekomstige kennisgevingen te ontvangen (art. 2:11, lid 2 Awb).

Het bestuursorgaan moet dus in voorkomende gevallen actief contact zoeken met de geadresseerde, bijvoorbeeld per brief of telefoon, om het juiste e-mailadres te verkrijgen en toekomstige notificaties mogelijk te maken.

Verzending aan een bestuursorgaan

De wet maakt onderscheid tussen twee soorten berichten die burgers en bedrijven aan een bestuursorgaan kunnen sturen.

Het eerste type zijn de ‘formele berichten’. Denk hierbij aan aanvragen, zienswijzen, bezwaarschriften en wettelijk verplichte meldingen. Voor dit soort berichten moet elk bestuursorgaan een elektronisch kanaal openstellen.
Artikel 2:13 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan daarbij zelf mag bepalen welk kanaal dat is. Dat kan een webformulier zijn, een specifieke app of bijvoorbeeld een platform als Digipoort.

Het tweede type zijn de ‘informele berichten’. Dit zijn de minder formele contacten met de overheid. Denk aan de burger die verzoekt om informatie, een aanvraagformulier of een brochure. Ook meldingen die het bestuursorgaan aangaan, zoals een losse stoeptegel of een overlastgevende jeugdgroep, vallen hieronder. Het bestuursorgaan mag zelf bepalen of en hoe het dit soort berichten wil ontvangen (art. 2: 14 Awb).

Gebruik van een verkeerd kanaal

Het kan natuurlijk gebeuren dat een burger een bericht via het verkeerde kanaal verzendt. Ook daar heeft de wetgever over nagedacht. Artikel 2:16 Awb regelt dat het bestuursorgaan in zo’n geval mag vragen het bericht opnieuw via de juiste weg in te dienen. Er zijn echter drie belangrijke uitzonderingen waarbij het bestuursorgaan het bericht tóch moet behandelen:

• Als het bericht van de burger zonder extra bewerking kan worden verwerkt
• Als het om een bezwaar- of beroepschrift gaat
• Als het bestuursorgaan geen enkel kanaal heeft aangewezen voor dit type bericht

Ontvangstbevestigingen

Het bestuursorgaan moet de ontvangst van formele elektronische berichten bevestigen (art. 2:17, lid 1 Awb). Dit geldt echter niet wanneer:

• verzender en bestuursorgaan hetzelfde systeem voor gegevensverwerking gebruiken en de verzender daarin kan zien dat het bericht is ontvangen
• van de verzender geen elektronisch adres beschikbaar is

Als burgers rechtstreeks gegevens invoeren in een systeem van het bestuursorgaan, moet het bestuursorgaan niet alleen een ontvangstbevestiging sturen, maar ook de ingevoerde gegevens zelf aan de verzender beschikbaar stellen. Dit gebeurt meestal door middel van een downloadbaar document (bijvoorbeeld een PDF), zodat de verzender kan controleren of de gegevens correct zijn geregistreerd (art. 2:17, lid 2 Awb).

Voor informele berichten, zoals meldingen of verzoeken om informatie, geldt geen verplichting tot het sturen van een ontvangstbevestiging. Dat mag natuurlijk wel. Het wordt aanbevolen om in ieder geval een bevestiging te sturen als de verwerking van het bericht tijd kost, bij voorkeur met een indicatie wanneer de burger antwoord kan verwachten.

Bescherming tegen storingen

Met de komst van de nieuwe regeling worden belangrijke waarborgen geïntroduceerd voor burgers bij het elektronisch communiceren met bestuursorganen. Deze waarborgen zijn met name van belang in situaties waarin technische storingen of problemen optreden in de elektronische systemen van de overheid.

Artikel 2:21 Awb geeft bestuursorganen de bevoegdheid om wettelijke termijnen te verlengen als hun elektronische bereikbaarheid is verminderd. Dit is vooral relevant wanneer storingen plaatsvinden aan het einde van een indieningstermijn. In zulke gevallen kan het restant van de termijn te kort zijn om via alternatieve kanalen (tradtionele post bijvoorbeeld) een bericht in te dienen. Als het bestuursorgaan besluit de termijn te verlengen, moet het dit “zo spoedig mogelijk” bekendmaken op een manier die ervoor zorgt dat betrokkenen hier tijdig van op de hoogte zijn (artikel 2:21, lid 2 Awb).

Maar zelfs als het bestuursorgaan geen verlenging verleent, biedt de wet bescherming aan burgers. Volgens artikel 2:21, lid 3 Awb, wordt een termijnoverschrijding niet aan de verzender tegengeworpen als het bestuursorgaan in de periode voorafgaand aan het einde van de termijn enige tijd niet bereikbaar was via de aangewezen elektronische weg.

Daarnaast biedt artikel 2:22 Awb extra bescherming met betrekking tot notificaties. Als een kennisgeving, zoals een e-mailmelding dat er een bericht in de berichtenbox klaarstaat, niet is verzonden of niet is ontvangen, mag een eventuele termijnoverschrijding niet aan de geadresseerde worden tegengeworpen. Dit geldt uiteraard niet als de geadresseerde heeft aangegeven geen notificaties te willen ontvangen.

Bewijslast

Tot slot is in de Wmebv de bewijslast bij het gebruik van elektronische communicatiemiddelen geregeld. Artikel 2:25 Awb bepaalt dat het bestuursorgaan verantwoordelijk is voor het aantonen van de verzending, de ontvangst en de kennisneming van berichten wanneer gebruik wordt gemaakt van een systeem voor gegevensverwerking, zoals een berichtenbox. Het bestuursorgaan moet desgevraagd de beschikbare bewijzen aan de burger verstrekken, zoals loggegevens die aantonen wanneer een bericht is verstuurd, wanneer een notificatie is verzonden, en wanneer het bericht voor de burger beschikbaar is gemaakt.

Inleiding

Op 1 januari 2024 is artikel 174a van de Gemeentewet, ook wel bekend als de ‘Wet Victoria’, uitgebreid met twee nieuwe gronden voor woningsluiting. Deze wetswijziging is een reactie op de toenemende problematiek van ernstige geweldsincidenten rond woningen, vaak gerelateerd aan georganiseerde criminaliteit.

Vóór deze aanpassing hadden burgemeesters beperkte mogelijkheden om effectief op te treden bij incidenten zoals beschietingen van woningen of het plaatsen van explosieven. De oorspronkelijke bevoegdheid van artikel 174a Gemeentewet was vooral gericht op overlast vanuit het pand zelf. Geweld van buitenaf viel hier niet onder.

Nieuw! b-grond en c-grond

De wetswijziging voorziet in twee aanvullende gronden voor woningsluiting, naast de reeds bestaande mogelijkheid om panden te sluiten vanwege overlast veroorzaakt door gedragingen in het pand zelf (a-grond).

De nieuwe b-grond maakt sluiting mogelijk wanneer de openbare orde ernstig wordt verstoord door geweld of de dreiging daarvan in of rond de woning. Denk bijvoorbeeld aan schietpartijen, aanslagen met explosieven of andere vormen van wapengeweld die een gevaar vormen voor de omgeving.

De nieuwe c-grond biedt de burgemeester de mogelijkheid om een woning te sluiten wanneer daar een wapen wordt aangetroffen dat valt onder artikel 2 van de Wet wapens en munitie, indien dit leidt tot een ernstige verstoring van de openbare orde of de vrees daarvoor.

Grondrechten en evenredigheidsbeginsel

Deze nieuwe bevoegdheden zijn ingrijpend van aard en raken aan fundamentele grondrechten, zoals het recht op privacy (vastgelegd in artikel 10 van de Grondwet en artikel 8 van het EVRM) en het eigendomsrecht (beschermd door artikel 1 van het Eerste Protocol EVRM).

Vanwege deze impact op grondrechten moet een sluitingsbesluit intensief aan het evenredigheidsbeginsel worden getoetst. Dit beginsel verplicht de burgemeester om zorgvuldig te beoordelen of de maatregel proportioneel is en of er minder ingrijpende alternatieven mogelijk zijn, voordat tot sluiting wordt overgegaan.

Juridisch kader

Artikel 174a Gemeentewet biedt de burgemeester specifieke bevoegdheden om woningen, niet voor het publiek toegankelijke lokalen, of bijbehorende erven te sluiten wanneer de openbare orde ernstig wordt verstoord. Zoals hierboven aangegeven is deze bevoegdheid sinds 1 januari 2024 vastgelegd in drie afzonderlijke gronden: de a-, b- en c-grond.

De a-grond is de oorspronkelijke sluitingsgrond en geeft de burgemeester de mogelijkheid om in te grijpen wanneer door gedragingen in de woning of op het erf de openbare orde ernstig wordt verstoord. Het gaat nadrukkelijk om overlast die vanuit het pand zelf plaatsvindt. In dergelijke gevallen kan de burgemeester besluiten de woning tijdelijk te sluiten om de rust in de buurt te herstellen.

De nieuwe b-grond maakt het mogelijk om in te grijpen bij (dreigend) ernstig geweld rond de woning. Dit geldt bijvoorbeeld voor schietpartijen, explosieven of vergelijkbare ernstige geweldsincidenten. Deze toevoeging biedt de burgemeester de mogelijkheid om sneller en doeltreffender op te treden in situaties, waarbij de veiligheid van omwonenden in het geding is, ook als de ordeverstoring buiten het pand ontstaat.

De c-grond richt zich op de aanwezigheid van wapens in de woning. Als er in een pand een wapen wordt aangetroffen dat valt onder artikel 2 van de Wet wapens en munitie, kan de burgemeester het pand sluiten. Hierbij geldt wel de voorwaarde dat de aanwezigheid van het wapen heeft geleid tot een ernstige verstoring van de openbare orde of dat er vrees is voor een dergelijke verstoring. Dit maakt het mogelijk om woningen te sluiten waarin wapens worden gevonden die kunnen worden ingezet voor criminele activiteiten, zonder dat er al daadwerkelijk geweld heeft plaatsgevonden.

Evenredigheidsbeginsel

Het evenredigheidsbeginsel speelt een belangrijke rol bij de toepassing van de sluitingsbevoegdheid van artikel 174a Gemeentewet. Artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht vereist dat de burgemeester alle relevante belangen zorgvuldig afweegt.

Daarbij is van belang dat de nadelige gevolgen van het besluit voor een of meer belanghebbenden niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

De burgemeester moet in de eerste plaats onderzoeken of de sluiting noodzakelijk is. De ernst van de situatie wordt hierbij in overweging genomen. Hoe groter de dreiging voor de openbare orde en veiligheid, des te meer een ingrijpende maatregel zoals woningsluiting gerechtvaardigd zal zijn. Bovendien wordt in dit kader beoordeeld of er minder ingrijpende maatregelen mogelijk zijn, zoals extra politie-inzet of het plaatsen van camera’s, om het doel (herstel van de openbare orde) te bereiken.

Vervolgens toets de burgemeester de evenwichtigheid van het besluit. Factoren die hierbij een rol spelen zijn onder meer:

1. De verwijtbaarheid van de betrokkene/bewoner: Hoewel de verantwoordelijkheid van de bewoner voor de ordeverstoring wordt meegewogen, is dit niet altijd doorslaggevend. In gevallen zoals beschietingen kan de maatregel juist het slachtoffer van het geweld treffen in plaats van de ordeverstoorder. De Afdeling heeft geoordeeld dat dit niet per se onevenredig hoeft te zijn, omdat er vaak sprake is van een levensgevaarlijke situatie voor omwonenden en passanten.
2. De aanwezigheid en belangen van kwetsbare personen, zoals minderjarige kinderen: De aanwezigheid van kwetsbare personen kan de gevolgen van de sluiting extra zwaar maken en moet zorgvuldig meegewogen worden. De burgemeester moet afwegen of de belangen van deze personen zwaarder wegen dan de noodzaak om de openbare orde te herstellen.
3. De gevolgen van de sluiting: Dit betreft onder meer de mogelijke ontbinding van de huurovereenkomst en het risico dat de bewoners op een ‘zwarte lijst’ terechtkomen, waardoor zij moeilijker aan nieuwe woonruimte komen.
4. De beschikbaarheid van alternatieve woonruimte of maatschappelijke opvang: Hoewel de burgemeester niet verplicht is om vervangende woonruimte of opvang te regelen voor de getroffen bewoners, kan de beschikbaarheid van dergelijke opties wel worden meegewogen in de evenredigheidstoets. Als alternatieve huisvesting beschikbaar is, maakt dit de sluiting evenwichtiger. Daarnaast kan de burgemeester, zoals uit jurisprudentie blijkt, hulp bieden door bijvoorbeeld toegang tot de woning te verlenen voor het regelen van praktische zaken, indien dat nodig is.
5. De duur van de sluiting: De burgemeester bepaalt in het besluit de duur van de sluiting. De sluiting mag niet langer duren dan strikt noodzakelijk is om de openbare orde te herstellen. In geval van ernstige vrees voor herhaling of het ontstaan van een ernstige verstoring van de openbare orde, kan de burgemeester besluiten de duur van de sluiting te verlengen tot een door hem te bepalen tijdstip (art 174a lid 3 Gemeentewet). Hierbij moet de burgemeester telkens afwegen of de verlenging noodzakelijk en proportioneel is, en of er minder ingrijpende maatregelen mogelijk zijn.

Sluiting is een herstelsanctie

De sluitingsbevoegdheid van artikel 174a Gemeentewet wordt beschouwd als een herstelsanctie en niet als een bestraffende maatregel. Het gaat dus niet om een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM.

Op grond van art 174 a lid 4 Gemeentewet moeten belanghebbenden eerst zelf de mogelijkheid krijgen om binnen een bepaalde termijn maatregelen te nemen, waardoor de ernstige verstoring van de openbare orde kan worden beëindigd of voorkomen. Dit is echter niet van toepassing in spoedeisende gevallen.

Kostenverhaal en verzegeling bij woningsluiting

Bij de toepassing van artikel 174a Gemeentewet zijn de artikelen 5:25 en 5:28 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) over bestuursdwang van overeenkomstige toepassing (art 174a lid 5 Gemeentewet).

Artikel 5:25 Awb biedt de mogelijkheid om de kosten die gepaard gaan met de sluiting te verhalen op de overtreder. De burgemeester kan deze kosten invorderen middels een dwangbevel. Bij de toepassing van dit kostenverhaal dient de burgemeester zorgvuldig af te wegen of dit in de specifieke situatie redelijk is, zeker in het geval de betrokkene geen verwijt te maken valt. Deze afweging maakt deel uit van de bredere evenredigheidstoets die bij de toepassing van artikel 174a Gemeentewet een belangrijke rol speelt

Artikel 5:28 Awb stelt dat het bestuursorgaan dat bestuursdwang toepast, bevoegd is tot het verzegelen van gebouwen, terreinen en hetgeen zich daarin of daarop bevindt. Het verbreken van deze zegels is strafbaar op grond van artikel 199 van het Wetboek van Strafrecht.

Actuele jurisprudentie: Toepassing van het Evenredigheidsbeginsel bij Woningsluitingen

De meest recente uitspraken over woningsluitingen op grond van de nieuwe bevoegdheden van artikel 174a Gemeentewet bieden meer inzicht in hoe rechters het evenredigheidsbeginsel in de praktijk toepassen. In de afgelopen twee weken (september-oktober 2024) zijn vijf uitspraken gepubliceerd, waarin de rechtbanken Gelderland en Midden-Nederland beoordeelden of de sluiting van een woning noodzakelijk en proportioneel was bij incidenten met explosieven of ernstige dreiging daarvan.

Noodzaak van de maatregel

In alle vijf zaken werd door de voorzieningenrechter geoordeeld dat de sluiting van de woning noodzakelijk was om de openbare orde te herstellen:

• Culemborg: Een explosief had de voordeur van een woning weggeblazen, wat aanzienlijke schade veroorzaakte en een ernstige verstoring van de openbare orde betekende.
• Vianen: De ernstige vrees voor een verstoring van de openbare orde werd bevestigd door informatie van het Team Criminele Inlichtingen (TCI), wat leidde tot sluiting. De adressen waren gelinkt aan een eerder incident in Vianen waarbij een explosie had plaatsgevonden.

Belangrijk hierbij is dat de rechter oordeelde dat minder ingrijpende maatregelen, zoals extra politie-inzet of cameratoezicht, niet voldoende waren om de dreiging weg te nemen. In Culemborg waren er bijvoorbeeld al camera’s opgehangen, maar dit weerhield de daders niet. Ook in Vianen was sprake van ernstig gevaar vanwege een conflict met een criminele organisatie.

Evenwichtigheid van de maatregel

De rechters benadrukten dat de sluiting van de woningen, ondanks het ingrijpende karakter, proportioneel was. Bij de beoordeling van de evenwichtigheid speelden de volgende factoren een rol:

• Tijdelijke aard: De sluitingen waren relatief kort, namelijk 30 dagen in Vianen en in Culemborg aanvankelijk 1 week, gevolgd door een verlenging van nog eens 2 weken.
• Alternatieve huisvesting: In alle gevallen was alternatieve huisvesting beschikbaar voor de betrokken bewoners, waardoor de impact van de sluiting werd verzacht.
• Kwetsbare personen: Er werd rekening gehouden met kwetsbare personen, zoals kinderen, die tijdens de sluiting naar dezelfde school konden blijven gaan, waardoor de impact op hun dagelijks leven beperkt bleef.
• Verwijtbaarheid: Het feit dat de bewoners geen directe schuld hadden aan de ordeverstoring was geen doorslaggevende factor. Het belang van de veiligheid van de bewoners zelf en van omwonenden woog zwaarder.

Het is belangrijk op te merken dat de verwijtbaarheid van bewoners mogelijk wel van belang kan zijn bij de ontbinding van huurovereenkomsten door verhuurders, zoals blijkt uit recente jurisprudentie (ECLI:NL:RBMNE:2024:5127).

Een beschikking is een besluit dat is gericht tot een persoon of een beperkte groep van personen (bijvoorbeeld het verlenen van een vergunning of een subsidie) of een concreet geval (bijvoorbeeld het onbewoonbaar verklaren van een woning).

Een belastende beschikking is een beslissing van een bestuursorgaan die bezwarend is voor degene tot wie zij is gericht. Denk aan een belastingaanslag of een last onder dwangsom.

Een begunstigende beschikking is een beslissing van een bestuursorgaan die rechten of aanspraken geeft. Denk hierbij aan subsidies of vergunningen om bepaalde activiteiten uit te voeren.

Waarom onderscheid?

Het onderscheid tussen begunstigende en belastende beschikkingen is van belang. Aan belastende beschikkingen worden namelijk hogere voorbereidingseisen gesteld (art. 3:2 Awb). Zo is er bijvoorbeeld een wettelijk geregelde hoorplicht in het geval een belanghebbende naar verwachting bezwaren zal hebben tegen een beschikking (art 4:8 Awb).

Een belastende beschikking kent ook hoge motiveringseisen, terwijl in het geval van een begunstigende beschikking een motivering soms in het geheel achterwege kan blijven. De wet stelt namelijk dat een motivering niet nodig is als het bestuursorgaan er redelijkerwijs vanuit mag gaan dat er geen behoefte is aan een motivering (art. 3:48 Awb). Denk bijvoorbeeld aan situatie waarin een vergunning wordt toegekend zonder belastende voorwaarden en zonder belanghebbenden die daar mogelijk bezwaar tegen hebben.

Tot slot is het onderscheid van belang in verband met de bevoegdheid om een beschikking in te trekken. Het intrekken van een belastende beschikking is eerder aanvaardbaar dan het intrekken van een begunstigende beschikking. Voor het intrekken van een begunstigende beschikking moet in ieder geval een expliciete wettelijke grondslag bestaan (zie bijvoorbeeld art. 31 Alcoholwet)

Bestuursorganen spelen een belangrijke rol in het bestuursrecht. Het zijn immers de bestuursorganen die eenzijdig besluiten nemen en daarmee de levens van burgers beïnvloeden.

Vaak worden bestuursorganen en openbare lichamen door elkaar gehaald. Zo hoor je weleens zeggen dat “de gemeente” een vergunning heeft geweigerd. De gemeente is echter een openbaar lichaam en géén bestuursorgaan. Een dergelijke uitspraak is juridisch dus niet correct.

De a-organen zijn fulltime bestuursorganen. Op deze organen zijn de regels uit het bestuursrecht altijd van toepassing. De b-organen zijn parttime bestuursorganen. Voor deze organen gelden de regels van het bestuursrecht alleen op het moment dat zij openbaar gezag uitoefenen.

Bestuursorganen hebben de taak om het algemeen belang te behartigen. Hiervoor beschikken zij over diverse bevoegdheden, zoals het afgeven van vergunningen, het opleggen van bestuurlijke sancties en het verstrekken van subsidies. Deze bevoegdheden zijn grofweg in te delen in twee soorten: gebonden bevoegdheden (geen keuzevrijheid) en discretionaire bevoegdheden (met beleidsruimte).

De wetgever kan onmogelijk alle situaties vooraf voorzien en beschrijven. Daarom is het noodzakelijk dat bestuursorganen discretionaire bevoegdheden krijgen. Zo kunnen zij besluiten nemen die passen bij de specifieke omstandigheden van een zaak. Dit brengt echter het risico van willekeur met zich mee. Door beleidsregels vast te stellen wordt het risico van willekeur weggenomen.

Wat zijn beleidsregels?

De definitie van beleidsregels staat in artikel 1:3, lid 4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):

“Een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan.”

Beleidsregels zijn dus besluiten, waarin het bestuursorgaan vastlegt hoe het zijn bevoegdheid zal uitoefenen. Meer specifiek gaat het dan over de:

• afweging van belangen: Bijvoorbeeld, welke belangen spelen een rol bij de intrekking van een vergunning en wat is het gewicht van deze belangen?
• vaststelling van feiten: Bijvoorbeeld, hoe verzamelt een gemeente de benodigde gegevens om vast te stellen of een woning illegaal wordt verhuurd via een platform zoals Airbnb?
• uitleg van wettelijke voorschriften: Bijvoorbeeld, hoe interpreteert een bestuursorgaan vage wettelijke begrippen zoals ernstig gevaar of voldoende medewerking?

Beleidsregels bevorderen dus niet alleen rechtsgelijkheid en rechtszekerheid, maar geven bestuursorganen ook houvast bij het nemen van besluiten. Ze maken het eenvoudiger om tot een beslissing te komen, omdat vooraf is vastgelegd hoe bepaalde situaties worden beoordeeld. Ook besparen ze tijd bij de motivering van besluiten. Artikel 4:82 Awb bepaalt immers:
“Ter motivering van een besluit kan slechts worden volstaan met een verwijzing naar een vaste gedragslijn, voor zover deze is neergelegd in een beleidsregel.”

Wie mag beleidsregels maken?

Artikel 4:81 lid 1 Awb bepaalt:
“Een bestuursorgaan kan beleidsregels vaststellen met betrekking tot een hem toekomende of onder zijn verantwoordelijkheid uitgeoefende bevoegdheid, dan wel door hem gedelegeerde bevoegdheid.”

Het bestuursorgaan kan dus beleidsregels opstellen die betrekking hebben op:

• Bevoegdheden die de wetgever rechtstreeks aan het bestuursorgaan heeft toegekend, zoals de bevoegdheid van de burgemeester om in bepaalde gevallen een Alcoholwetvergunning in te trekken (zie artikel 31 lid 2 Alcoholwet).
• Bevoegdheden die onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan worden uitgeoefend (mandaat).
• Bevoegdheden die aan een ander bestuursorgaan zijn gedelegeerd (zie ook art. 10:16 lid 1 Awb).

Beleidsregels moeten bekend worden gemaakt op de bij de wet voorgeschreven wijze (art. 6 en 19 Bekendmakingswet). Bestuursorganen van de gemeente doen dat door bekendmaking in het elektronisch Gemeenteblad en via het systeem DROP (Decentrale Regelgeving en Officiële Publicaties), zodat beleidsregels ook online raadpleegbaar zijn.

Welke juridische status hebben beleidsregels?

Beleidsregels binden alleen het bestuursorgaan dat de regels heeft opgesteld. Dit onderscheidt beleidsregels van algemeen verbindende voorschriften (Avv’s). Avv’s binden burgers. Zij bevatten normen waar burgers zich aan moeten houden. Avv’s hebben dus externe werking.

Wanneer een bestuursorgaan afwijkt van zijn eigen beleidsregels, kunnen burgers bezwaar maken of beroep instellen. Een bestuursorgaan is immers gebonden aan de beleidsregels die het zelf heeft vastgesteld. Dit is ook expliciet bepaalt in artikel 4:84 Awb:

“Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.”

Dat wil nog niet zeggen dat bestuursorganen nooit mogen afwijken van beleidsregels. Integendeel, soms moeten bestuursorganen afwijken van beleidsregels. Dit wordt ook wel de ‘inherente afwijkingsbevoegdheid’ genoemd. Het tweede deel van artikel 4:84 Awb benadrukt dit:

“Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.”

Afwijking is dus toegestaan als bijzondere omstandigheden dit rechtvaardigen. Dat brengt ons bij de betekenis van het evenredigheidsbeginsel voor het toepassen van beleidsregels door bestuursorganen.

Evenredigheidsbeginsel en beleidsregels

In de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak (Harderwijk: ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285) is expliciet bepaald dat artikel 3:4 lid 2 Awb ook van toepassing is op beleidsregels. Dit betekent dat zowel de  beleidsregel zelf, als de toepassing ervan in een specifiek geval, moeten voldoen aan het evenredigheidsbeginsel.

De evenredigheidstoetsing van een beleidsregel vindt exceptief plaats. Dit houdt in dat de rechter toetst of de beleidsregel in strijd is met artikel 3:4 lid 2 Awb. Als bepaalde onderdelen of vereisten van de beleidsregel in strijd zijn met art 3:4 lid 2 Awb, dan worden deze buiten toepassing gelaten

Als een beleidsregel op zichzelf evenredig is, blijft het bestuursorgaan eraan gebonden. Zoals reeds besproken geeft artikel 4:84 Awb echter ruimte om -wegens bijzondere omstandigheden- in individuele gevallen van de beleidsregel af te wijken (de inherente afwijkingsbevoegdheid). Het gaat dan om situaties waarin toepassing van de beleidsregel tot onevenredige gevolgen voor de belanghebbende zou leiden (onevenredig in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen).

Conclusie

Beleidsregels zijn een onmisbaar instrument voor bestuursorganen om hun discretionaire bevoegdheden op een consistente en transparante manier uit te oefenen. Beleidsregels verminderen het risico van willekeur en bevorderen rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.

Tegelijkertijd biedt de wet (art 4:84 Awb) ruimte om in bijzondere gevallen van beleidsregels af te wijken, zodat maatwerk mogelijk blijft. Dit waarborgt dat besluiten niet alleen passen binnen de beleidskaders, maar ook recht doen aan de specifieke omstandigheden van een individueel geval.

Een discretionaire bevoegdheid is een bevoegdheid die het bestuursorgaan keuzevrijheid geeft bij het nemen van besluiten. Het betekent dat het bestuursorgaan mag beslissen óf en hoe het een bevoegdheid uitoefent. Deze keuzevrijheid wordt vaak bewust door de wetgever gegeven, zodat bestuursorganen in specifieke gevallen passende beslissingen kunnen nemen. Dit wordt ook wel beleidsruimte genoemd: binnen de grenzen van de wet kan het bestuursorgaan belangen afwegen en kiezen voor de meest geschikte aanpak.

Grenzen aan discretionaire bevoegdheden

Een discretionaire bevoegdheid geeft een bestuursorgaan geen onbegrensde vrijheid. Bij de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid is een bestuursorgaan gebonden aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Denk hierbij aan het materiële zorgvuldigheidsbeginsel (alle belangen moeten worden meegenomen in de afweging) en het evenredigheidsbeginsel, dat vereist dat een besluit niet onevenredig zwaar uitpakt voor de betrokkenen.

Ook de wet stelt vaak voorwaarden waaraan een bestuursorgaan bij de uitoefening van een discretionaire bevoegdheid moet voldoen. In het voorbeeld hierboven kan een evenementenvergunning worden geweigerd in het belang van de openbare orde, het voorkomen van overlast, de verkeersveiligheid van personen of goederen, de zedelijkheid of gezondheid. Dit betekent dat het bestuursorgaan weliswaar beleidsruimte heeft, maar binnen de grenzen van de wet moet blijven. Het is dus niet toegestaan om een evenementenvergunning te weigeren op basis van belangen die niet in de wet worden genoemd, zoals economische belangen of milieubelangen.

Beleidsregels

Om discretionaire bevoegdheden effectief en consistent uit te oefenen, maken bestuursorganen vaak gebruik van beleidsregels. Deze regels dienen meerdere doelen. Allereerst bieden zij rechtszekerheid en rechtsgelijkheid aan burgers. Door vooraf vast te leggen hoe een bevoegdheid wordt toegepast, weten burgers beter waar zij aan toe zijn, en wordt willekeur voorkomen. Dit is ook een groot voordeel voor ambtenaren die in mandaat bevoegdheden uitoefenen. Dankzij beleidsregels hoeven zij niet telkens opnieuw te bepalen hoe een bevoegdheid moet worden ingezet. Wil je meer weten over hoe beleidsregels werken en waarom ze belangrijk zijn? Lees dan ons blog over beleidsregels.

Wat is een gebonden bevoegdheid?

Tegenover de discretionaire bevoegdheid staat de ‘gebonden bevoegdheid’. Bij een gebonden bevoegdheid heeft een bestuursorgaan géén keuzevrijheid/beleidsruimte. Als aan de wettelijke voorwaarden is voldaan, moet het bestuursorgaan de bevoegdheid uitoefenen. Er is dan geen ruimte voor een eigen afweging of beleidsvorming.

Het evenredigheidsbeginsel, vastgelegd in artikel 3:4 lid 2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), vereist dat de nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de doelen die met dat besluit worden nagestreefd. Het evenredigheidsbeginsel is vooral relevant bij de toepassing van discretionaire bevoegdheden.

Klik hier voor meer uitleg over de ‘discretionaire bevoegdheid’.

Sinds de uitspraak in de Harderwijk-zaak (ABRvS 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285) wordt van bestuursorganen verwacht dat zij besluiten nadrukkelijker aan het evenredigheidsbeginsel toetsen. Deze toetsing bestaat uit drie stappen: is het besluit geschikt om het doel te bereiken (geschiktheid), is het noodzakelijk of zijn er minder ingrijpende alternatieven (noodzakelijkheid), en weegt het belang van het besluit op tegen de nadelige gevolgen (evenwichtigheid).

Bekijk hieronder de infographic voor een visueel overzicht van de drietrapstoets, met in het blauw een voorbeeld van de toepassing bij een woningsluiting op grond van artikel 13b Opiumwet.

Wil je een uitgebreide toelichting? Lees dan hier ons blog over de Harderwijk-zaak en de ‘nieuwe’ drietrapstoets.

Wanneer bestuursorganen besluiten voorbereiden, houden zij rekening met de belangen van personen of rechtspersonen die als belanghebbende worden aangemerkt (zie bijvoorbeeld art 3:4 Awb en art 4:8 Awb). Bovendien is het de belanghebbende die het bestuursorgaan kan verzoeken een besluit te nemen (art 1:3 lid 3 Awb) en kan een belanghebbende bezwaar en beroep instellen tegen een besluit (art 7:1 jo 8:1 Awb).

De belanghebbende is dus een belangrijke figuur in het bestuurlijke speelveld. Het is echter lang niet altijd duidelijk wie er belanghebbende is bij een besluit. Met behulp van de OPERA-criteria, die in de jurisprudentie zijn ontwikkeld, kun je bepalen of een persoon als belanghebbende kan worden aangemerkt.

Bekijk hieronder de infographic voor een visueel overzicht van de OPERA-criteria. Wil je meer weten? Lees dan hier de uitgebreide toelichting op het belanghebbende-begrip en de OPERA-criteria.

Inleiding

Vanaf de jaren negentig van de vorige eeuw is het bestuurlijk sanctiepakket aanzienlijk uitgebreid. Aanvankelijk mochten bestuursorganen alleen herstelsancties opleggen, zoals de last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom. Later kregen zij echter steeds vaker de bevoegdheid om ook bestraffende sancties op te leggen, zoals de bestuurlijke boete.

Aangezien bestuursorganen deze sancties kunnen opleggen zonder tussenkomst van de rechter, riep deze ontwikkeling fundamentele vragen op over rechtsbescherming. Het gaat immers om sancties die diep kunnen ingrijpen in de rechten en vrijheden van burgers. Denk bijvoorbeeld aan het sluiten van woningen vanwege drugsoverlast of een bestuurlijke boete van duizenden euro’s wegens overtreding van milieuwetgeving.

De kernvraag was:

Op 1 augustus 2024 is de AI-verordening (Verordening 2024/1689) in werking getreden. Net zoals de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG), werkt deze verordening rechtstreeks door in de nationale wetgeving van de EU-lidstaten. De implementatie verloopt gefaseerd: de eerste verboden gaan al in februari 2025 in, terwijl volledige toepassing volgt in 2027.

Doel van de AI-verordening

AI-systemen worden steeds vaker ingezet bij belangrijke beslissingen over burgers: van sollicitaties tot hypotheekaanvragen, van fraude-opsporing tot het voorspellen van crimineel gedrag. Hoewel AI veel voordelen biedt, zijn er ook risico’s. AI kan leiden tot discriminatie, privacy-schending of misleiding van burgers. De bestaande wetgeving, zoals de AVG, biedt hier onvoldoende bescherming tegen. Daarom is deze nieuwe verordening nodig: ze stelt concrete eisen aan de ontwikkeling en het gebruik van AI-systemen om de veiligheid en grondrechten van Europese burgers te waarborgen.

Inhoud van de AI-verordening

De verordening beoordeelt AI-systemen op basis van hun risico’s voor burgers. Hoe groter het risico, hoe strenger de regels. Er zijn vier risiconiveaus:

1. Onaanvaardbaar risico: Deze AI-systemen worden verboden. Denk aan systemen die burgers manipuleren via verborgen technieken of die een sociaal kredietsysteem creëren zoals in China. Ook systemen die emoties monitoren op het werk of in het onderwijs zijn niet toegestaan. Deze verboden gaan al in februari 2025 in.
2. Hoog risico: Hieronder vallen AI-systemen die grote impact hebben op het leven van burgers. Voorbeelden zijn systemen die bepalen of iemand een baan of uitkering krijgt, of systemen die gebruikt worden bij politiewerk. Deze systemen mogen wel, maar moeten aan strenge eisen voldoen voor kwaliteit, controle en transparantie.
3. Beperkt risico: Dit zijn bijvoorbeeld chatbots of systemen die nepvideo’s (deepfakes) maken. Hier moet vooral duidelijk zijn dat mensen met AI te maken hebben. Bij een chatbot moet je weten dat je niet met een mens chat, bij een AI-gegenereerde video moet zichtbaar zijn dat deze kunstmatig is.
4. Minimaal risico: Alledaagse AI-toepassingen zoals spamfilters of AI in games vallen hieronder. Deze systemen kunnen gewoon worden gebruikt binnen de normale wetgeving.

Voor grote AI-modellen zoals ChatGPT gelden aparte regels. Hun makers moeten onder meer documenteren hoe de systemen werken en zorgen dat ze veilig zijn.

Betekenis voor bestuursorganen

Bestuursorganen moeten extra zorgvuldig zijn bij het gebruik van AI. De verordening legt hen zes belangrijke verplichtingen op:

1. Grondrechtentoets vooraf

Voor elk hoog-risico AI-systeem moet het bestuursorgaan vooraf onderzoeken wat de impact is op burgerrechten. Bijvoorbeeld: kan het systeem leiden tot discriminatie? Worden privacy-rechten voldoende beschermd? Deze toets gaat verder dan bij bedrijven en moet ook de noodzaak van het systeem aantonen.

2. Registratie in Europese databank

Vanaf augustus 2026 moeten alle hoog-risico AI-systemen worden geregistreerd in een EU-databank. Dit maakt duidelijk welke overheidsinstanties AI gebruiken en waarvoor. Bestaande systemen krijgen tot augustus 2030 de tijd om aan alle eisen te voldoen.

3. Melden van problemen

Als een AI-systeem onverwachte of schadelijke beslissingen neemt, moet dit direct worden gemeld bij de toezichthouders. Stel dat een systeem voor uitkeringsfraude systematisch bepaalde groepen blijkt te benadelen, dan moet dit worden gemeld.

4. Kennis bij medewerkers

Ambtenaren die met AI-systemen werken, moeten snappen wat het systeem wel en niet kan. Deze verplichting gaat al in februari 2025 in. Het gaat niet alleen om technische kennis, maar ook om inzicht in de beperkingen van het systeem.

5. Menselijke controle

Bij elk hoog-risico AI-systeem moet een medewerker kunnen ingrijpen. Deze persoon moet de bevoegdheid en kennis hebben om beslissingen van het systeem te controleren en zo nodig aan te passen of tegen te houden.

6. Vastleggen van beslissingen

Het moet altijd mogelijk zijn om achteraf te zien hoe een AI-systeem tot een besluit is gekomen. Daarom moeten bestuursorganen automatisch gegenereerde logbestanden bewaren en kunnen uitleggen waarom het systeem bepaalde keuzes heeft gemaakt.

Toezicht en handhaving

De EU creëert een nieuwe toezichtstructuur voor AI. In Brussel komt een Europees AI-bureau dat onder meer ondersteuning biedt bij de uitvoering van de regels en toeziet op de ontwikkeling van AI-standaarden. Een nieuw Europees Comité voor artificiële intelligentie, vergelijkbaar met het model van de privacytoezichthouders, gaat zorgen voor consistente toepassing van de regels in alle EU-landen.

In Nederland wordt momenteel gewerkt aan de inrichting van het nationale toezicht. Het kabinet bereidt een voorstel voor waarbij waarschijnlijk meerdere toezichthouders een rol krijgen, elk vanuit hun eigen expertise:

Markttoezicht

Voor verschillende onderdelen van de AI-verordening zullen verschillende toezichthouders verantwoordelijk worden. De Autoriteit Persoonsgegevens, de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur en sectorale toezichthouders zoals AFM en DNB krijgen naar verwachting specifieke taken toegewezen. Welke toezichthouder aan zet is, zal afhangen van de context waarin het AI-systeem wordt gebruikt.

Grondrechtentoezicht

Voor het toezicht op de bescherming van fundamentele rechten krijgen waarschijnlijk het College voor de Rechten van de Mens en de Autoriteit Persoonsgegevens een rol. De precieze taakverdeling moet nog worden vastgesteld.

Sancties

De boetes voor overtredingen kunnen flink oplopen. Wie verboden AI-systemen gebruikt of de belangrijkste regels overtreedt, riskeert een boete van 35 miljoen euro of 7% van de wereldwijde jaaromzet – afhankelijk van welk bedrag hoger is. Voor kleinere organisaties gelden aangepaste, lagere bedragen.

Lees verder
AI-verordening (Verordening 2024/1689) Officiële publicatie in het Publicatieblad van de EU

Inleiding

In 1977 leidde een conflict over geluidsoverlast in Rotterdam tot een belangrijke uitspraak over het zorgvuldigheidsbeginsel in het bestuursrecht. Deze zaak, bekend als de “Cupido-zaak”, werd behandeld door de toenmalige Afdeling rechtspraak van de Raad van State (ARRvS), nu de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS). ^[1]

Deze zaak legde de basis voor  artikel 3:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb):

“Bij de voorbereiding van een besluit vergaart het bestuursorgaan de nodige kennis omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.”

Bij handhavingsbesluiten is het extra belangrijk dat zorgvuldig onderzoek wordt gedaan, omdat deze besluiten vaak verstrekkende gevolgen hebben voor de rechten en belangen van burgers en bedrijven. Denk hierbij aan het intrekken van vergunningen, het opleggen van boetes of het (tijdelijk) stilleggen van bedrijfsactiviteiten.

De casus

Een horeca-eigenaar in Rotterdam beschikte over een muziekvergunning met specifieke geluidsnormen: het geluidsniveau in ruimten buiten de inrichting mocht niet hoger zijn dan 25 db/30 db(A). Na klachten van de bovenbuurvrouw, mevrouw Cupido, trok de burgemeester van Rotterdam de vergunning voor twee weken in.

De politie had de klachten onderzocht door zelf te gaan luisteren. Objectieve geluidsmetingen (met behulp van geluidsmeters) ontbraken. Bovendien kreeg de horeca-eigenaar niet de gelegenheid om zijn zienswijze te geven voordat het besluit werd genomen. De intrekking ging direct de dag na uitreiking in.

De uitspraak: Een mijlpaal voor het zorgvuldigheidsbeginsel

De Afdeling oordeelde dat de burgemeester het zorgvuldigheidsbeginsel had geschonden. De Afdeling motiveerde dit als volgt:

1. “Nu verweerder, alvorens het bestreden besluit te nemen, geen geluidsmeting heeft doen verrichten en daardoor het geluidsniveau in de boven de inrichting gelegen woning niet op overtuigende wijze is vastgesteld, […] is het bestreden besluit niet met de vereiste zorgvuldigheid […] voorbereid en genomen.”
2. De burgemeester schond het zorgvuldigheidsbeginsel ook door de horeca-eigenaar niet op behoorlijke wijze in de gelegenheid te stellen zijn zienswijze te geven over de voorgenomen intrekking. De horeca-eigenaar had feiten en omstandigheden naar voren kunnen brengen die van belang hadden kunnen zijn voor de te nemen beslissing.
3. De Afdeling merkte op dat “verweerder het besluit daags na de uitreiking aan appellant in werking deed treden,” wat bijdroeg aan de schending van het zorgvuldigheidsbeginsel.

De betekenis van de Cupido-zaak voor het zorgvuldigheidsbeginsel

De Cupido-zaak geldt als een standaarduitspraak in het bestuursrecht met betrekking tot het zorgvuldigheidsbeginsel. Deze uitspraak heeft een richtinggevende werking voor vergelijkbare gevallen en wordt nog steeds aangehaald in de rechtspraak en juridische literatuur.

De uitspraak onderstreept de noodzaak van het verzamelen van voldoende en betrouwbaar bewijs en het horen van belanghebbenden. Zoals B. de Goede in zijn noot bij de Cupido-uitspraak opmerkt, vraagt de intrekking van een begunstigende beschikking als ‘correctiemaatregel’ om uiterste zorgvuldigheid, zowel bij de voorbereiding als ten aanzien van de wijze van intrekking. In de Cupido-zaak heeft het daar volgens De Goede “nogal wat” aan ontbroken.

Blijvende relevantie: Een recente uitspraak

De principes van het zorgvuldigheidsbeginsel, zoals uiteengezet in de Cupido-zaak, blijven tot op de dag van vandaag relevant in de bestuurspraktijk. Dit wordt geïllustreerd door een recente uitspraak van de Rechtbank Gelderland (ECLI:NL:RBGEL:2024:5992) van 3 september 2024, waarin de rechtbank hoge eisen stelt aan de controle in verband met een uitwonendenbeurs.^[2] In deze zaak oordeelde de rechtbank dat een huisbezoek van slechts 18 minuten te kort was voor een zorgvuldig onderzoek, en dat controleurs niet alleen de slaapkamer, maar ook andere ruimtes zoals de badkamer en woonkamer hadden moeten bekijken.

Deze recente uitspraak toont aan dat de normen voor zorgvuldige besluitvorming, zoals oorspronkelijk uiteengezet in de Cupido-zaak, onverminderd van toepassing zijn in het moderne bestuursrecht.

^[1] ARRvS 17-11-1977, ECLI:NL:RVS:1977:AM3829

^[2] Voor een meer gedetailleerde analyse van deze uitspraak en haar implicaties voor de huidige bestuurspraktijk, verwijs ik graag naar de samenvatting: Rechtbank stelt hoge eisen aan controle uitwonendenbeurs.

Inleiding

Op 6 september 2024 heeft de Hoge Raad een baanbrekend arrest gewezen (ECLI:NL:HR:2024:1135), dat verstrekkende gevolgen heeft voor bestuurlijke boetezaken. In deze uitspraak wordt bevestigd dat het Salduz-arrest niet langer beperkt blijft tot strafzaken, maar ook van toepassing is op bestuursrechtelijke procedures waarin een bestuurlijke boete kan worden opgelegd.

Dit betekent dat personen die gehoord worden met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete geïnformeerd moeten worden over het recht op rechtsbijstand. In deze blog bespreken we de gevolgen van deze uitspraak en geven we 5 praktische tips om je beter voor te bereiden op deze ingrijpende verandering.

Kern van de uitspraak

De kern van de uitspraak is dat personen die gehoord worden met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete, geïnformeerd moeten worden over hun recht op rechtsbijstand. Dit recht, dat voorheen vooral bekend was in het strafrecht, is nu dus ook van toepassing in het bestuursrecht bij punitieve sancties.

De Hoge Raad benadrukt:

“Degene tegen wie een strafvervolging in de zin van artikel 6 EVRM is ingesteld, heeft […] het recht om bij zijn verdediging de bijstand te hebben van een raadsman naar eigen keuze […] en moet onmiddellijk worden geïnformeerd over dat recht.”

Belangrijk is dat de Hoge Raad dit recht niet beperkt tot het strafrecht:

“Gelet op het fundamentele belang van dit recht bestaat er geen aanleiding om het te beperken tot zaken die naar nationaal recht tot het strafrecht behoren.”

Verhoorbijstand in het bestuursrecht: Wie mag bijstand verlenen?

De Hoge Raad benadrukt dat de rechtsbijstand in bestuurlijke boetezaken niet per se door een advocaat hoeft te worden verleend. De Hoge Raad stelt:

“Aan degene die bijstand verleent in het verkeer met bestuursorganen, worden in artikel 2:1, lid 2, Awb geen nadere eisen gesteld.”

en vervolgt met:

“Voor de hoedanigheid van raadsman in de zin van artikel 6 […] EVRM […] is slechts vereist dat iemand in staat is op een effectieve manier juridische bijstand in de desbetreffende punitieve zaak te verlenen.”

Dit betekent dat ook andere gekwalificeerde personen, zoals juridisch adviseurs, rechtsbijstand kunnen bieden in bestuurlijke boetezaken. Dit geldt zowel in het contact met bestuursorganen als in procedures voor de bestuursrechter (artikel 8:24, lid 1, Awb).

Bewijsuitsluiting bij schending van het recht op verhoorbijstand

Het niet naleven van de verplichting om te informeren over het recht op rechtsbijstand kan ernstige gevolgen hebben. De Hoge Raad zegt hierover:

“De verklaringen […] moeten namelijk worden uitgesloten van het bewijs in het kader van een bestuurlijke boete voor zover […] [het verzuim te informeren over het recht op rechtsbijstand ertoe] […] leidt dat de betrokkene geen behoorlijk proces zou krijgen […]”.

Dit betekent dat verklaringen die zijn afgelegd zonder dat de betrokkene is geïnformeerd over zijn recht op rechtsbijstand, mogelijk niet als bewijs kunnen worden gebruikt. Dat geldt in ieder geval als de betrokkene zodanig is benadeeld door het verzuim dat er niet langer sprake is van een eerlijk proces in de zin van art. 6 EVRM.*

*In de (straf)zaak Beuze tegen België bepaalde het EHRM dat er moet worden beoordeeld of de gehele procedure eerlijk is verlopen. Het recht op rechtsbijstand speelt hierbij een belangrijke rol. Indien dat recht is beperkt, dan moet worden onderzocht of daar goede redenen voor waren en wat de gevolgen daarvan zijn geweest. Ook andere zaken zijn belangrijk, zoals of de verdachte kwetsbaar was door bijvoorbeeld leeftijd of psychische problemen, hoe sterk het bewijs was, en of de verdachte de kans had om dat bewijs aan te vechten (Beuze tegen België; EHRM 9 november 2018, ECLI:CE:ECHR:2018:1109JUD007140910).

Vergelijking met het strafrecht

In het strafrecht zijn de Salduz-regels vastgelegd artikel 28 e.v. Wetboek van Strafvordering (hierna Sv).

De Hoge Raad laat ruimte voor interpretatie over hoe bepaalde aspecten van de strafrechtelijke praktijk zich zullen vertalen naar het bestuursrecht. De volgende aspecten zullen in toekomstige uitspraken verder uitgewerkt moeten worden:

1. Consultatiebijstand vs. verhoorbijstand
   Hoewel de Hoge Raad niet expliciet het onderscheid maakt tussen consultatiebijstand en verhoorbijstand (art. 28c en art. 28 d Sv), erkent hij wel het recht op bijstand voorafgaand aan het verhoor:

   “In elk geval dient die informatie [over het recht op rechtsbijstand] te zijn verstrekt voordat degene tegen wie die strafvervolging is ingesteld, voor het eerst met het oog op het opleggen van een bestuurlijke boete wordt verhoord in de zin van artikel 5:10a Awb.”

2. Afstand doen van het recht op rechtsbijstand
   De Hoge Raad spreekt zich niet expliciet uit over de mogelijkheid om afstand te doen van het recht op rechtsbijstand in bestuurlijke boetezaken. Dit is anders in het strafrecht, waar dit recht uitdrukkelijk is geregeld. In strafzaken kan een verdachte vrijwillig afstand doen van het recht op rechtsbijstand, mits hij hierover goed is geïnformeerd en deze beslissing ondubbelzinnig is genomen​.
3. Kwetsbare verdachten
   De uitspraak van de Hoge Raad gaat niet specifiek in op regelingen voor kwetsbare verdachten in het bestuursrecht. In het strafrecht krijgen kwetsbare verdachten extra bescherming (een zorgplicht die voortvloeit uit Richtlijn 2013/48/EU). Zo moet de hulpofficier van justitie de raad voor rechtsbijstand informeren (art.28 Sv). De raad wijst dan een raadsman aan (art 39 Sv).

Hoewel de Hoge Raad niet expliciet verwijst naar de regeling in het Wetboek van Strafvordering, is het aannemelijk dat bepaalde aspecten hiervan relevant zullen worden voor het bestuursrecht. De precieze invulling hiervan zal echter moeten worden uitgewerkt in toekomstige jurisprudentie.

Tips voor bestuursorganen

1. Bestuursorganen moeten voortaan, naast het geven van de cautie, de betrokkene vóór het verhoor informeren over het recht op rechtsbijstand. Het is verstandig om dit op te nemen in het boeterapport in verband met eventuele bezwaar- of beroepsprocedures, waarin de juistheid van de procedure ter discussie wordt gesteld.
2. Bij een (kennelijk) kwetsbare verdachte mag men niet te snel aannemen dat deze afstand doet van het recht op rechtsbijstand. Bestuursorganen moeten zorgvuldig onderzoeken of de betrokkene daadwerkelijk de gevolgen van zo’n afstandsverklaring begrijpt en of deze weloverwogen en ondubbelzinnig is gegeven.
3. Hoewel de Hoge Raad zich er niet over uitlaat, is het raadzaam dat bestuursorganen ook in latere fasen blijven wijzen op het recht op rechtsbijstand. Dit geldt bijvoorbeeld bij een tweede verhoor of een verhoor in de bezwaarfase.
4. Het is van belang dat bestuursorganen duidelijk communiceren dat naast advocaten ook andere gekwalificeerde juridische adviseurs deze bijstand kunnen verlenen. De Hoge Raad stelt expliciet dat iedereen bijstand mag verlenen in bestuurlijke boetezaken, mits deze persoon effectieve juridische ondersteuning kan bieden.
5. Hoewel niet expliciet genoemd in de uitspraak, is het aannemelijk dat bestuursorganen een redelijke tijd in acht moeten nemen voor de komst van een raadsman. Het verdient aanbeveling dat bestuursorganen interne richtlijnen opstellen waarin wordt vastgelegd wat als een redelijke wachttijd wordt beschouwd. Dit geeft betrokkenen voldoende gelegenheid om rechtsbijstand te regelen en waarborgt een consistente handelwijze binnen de organisatie.

Toekomstperspectief

Binnenkort volgt een uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak in een zaak over een boete op grond van de Wet arbeid vreemdelingen. Ook in deze zaak beroept de betrokkene zich op Salduz. De verwachting is dat de Afdeling eenzelfde lijn zal volgen als de Hoge Raad.

Verschillende aspecten van het recht op verhoorbijstand in het bestuursrecht zullen verder moeten worden uitgekristalliseerd in toekomstige jurisprudentie. Denk hierbij aan de precieze invulling van de rol van de raadsman tijdens het verhoor en de mogelijkheid om afstand te doen van het recht op rechtsbijstand.

Het is niet uitgesloten dat de wetgever het recht op verhoorbijstand wettelijk zal verankeren, vergelijkbaar met de regeling in het Wetboek van Strafvordering.

We volgen de ontwikkelingen nauwgezet en zullen updates blijven geven. Wordt vervolgd!

Inleiding

“De belanghebbende” is een cruciaal begrip in het bestuursrecht. Uit de Algemene wet bestuursrecht (in het vervolg Awb) kunnen we bijvoorbeeld opmaken dat:

1. Alleen een belanghebbende een aanvraag kan indienen (art. 1:3 lid 3 Awb) voor bijvoorbeeld een vergunning of subsidie.
2. Het bestuursorgaan bij het nemen van een besluit rekening moet houden met de belangen van alle belanghebbenden (art. 3:4 lid 2 Awb).
3. Alleen belanghebbenden toegang hebben tot rechtsbescherming. Zij kunnen bezwaar maken en in beroep gaan (art. 7:1 jo 8:1 Awb).

Kortom, alleen belanghebbenden mogen meedoen in het bestuursrechtelijke speelveld. Maar wie is nu precies belanghebbende?

Wat zegt de wet?

Een belanghebbende is ‘degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.’ Dat stelt de wet in artikel 1:2 lid 1 Awb.

Het gebruik van het woord ‘degene’ geeft aan dat de groep van belanghebbenden niet is beperkt tot natuurlijke personen. Ook rechtspersonen en andere privaatrechtelijke organisatievormen kunnen belanghebbende zijn.

Er zijn ruwweg twee groepen belanghebbenden.

Direct belanghebbenden

De eerste groep noemen we de ‘direct belanghebbenden’. Dat zijn al degenen die een besluit van een bestuursorgaan ontvangen.

Denk hierbij aan de persoon die een vergunning krijgt voor het kappen van een boom. Of aan de café-eigenaar die wordt geconfronteerd met een last onder dwangsom vanwege het overtreden van de sluitingstijd.

Derde-belanghebbenden

De tweede groep belanghebbenden zijn de zogeheten ‘derde-belanghebbenden’. Dit zijn degenen die niet door het bestuursorgaan worden aangeschreven, maar wel rechtstreeks te maken krijgen met de gevolgen van een besluit.

Het is soms lastig te bepalen of een derde als belanghebbende wordt aangemerkt. In de jurisprudentie zijn daarvoor een vijftal criteria ontwikkeld.

Een derde-belanghebbende moet:
1. opkomen voor zijn eigen belang. En dus niet voor andermans belang, dat mag alleen met een machtiging.
2. een persoonlijk belang hebben. Dat is een bijzonder belang waarmee hij zich onderscheidt van willekeurige andere burgers.
3. een objectief bepaalbaar belang hebben. Je moet het belang dus kunnen meten.
4. een actueel belang hebben. Het mag dus niet gaan om een onzeker belang dat in de toekomst ligt.
5. een belang hebben dat rechtstreeks wordt geraakt door de gevolgen van het besluit.

Let op! Dit zijn cumulatieve voorwaarden. Dat wil zeggen dat er pas sprake is van een derde-belanghebbende als aan al deze voorwaarden is voldaan.

Hieronder wordt iedere voorwaarde uitgelegd aan de hand van een voorbeeld.

Toelichting per voorwaarde 

Eigen belang: Uit de rechtspraak kennen we het voorbeeld van een asielzoekster wiens aanvraag om een verblijfsvergunning werd afgewezen. Haar zoon ging vervolgens in bezwaar en beroep. De rechter was duidelijk; de zoon was geen belanghebbende, want hij kwam op voor de belangen van een ander (ABRvS 29 september 2006, AB 2006/402).

Het is overigens wel toegestaan om op te komen voor de belangen van een ander wanneer je daartoe bent gemachtigd (art 2:1 lid 2 Awb). Als de zoon van de asielzoekster een machtiging had kunnen overleggen, dan had hij de belangen van zijn moeder mogen behartigen.

Persoonlijk belang: Een voorbeeld uit de rechtspraak betreft een inwoner van Tilburg die in beroep ging tegen het besluit waarbij fietsen in diverse straten in het centrum werd verboden. Hij voerde aan dat hij belanghebbende was, omdat hij regelmatig naar het centrum fietst voor boodschappen en om uitgaansgelegenheden te bezoeken.

De rechter oordeelde echter anders en zei: “Er fietsen zoveel mensen door het gebied dat het enkele feit dat u daar regelmatig fietst onvoldoende onderscheidend is”. Kortom, de Tilburger had geen persoonlijk belang en was dus geen belanghebbende (ABRvS 3 juli 1998, AB 1998/332).

Let op!
– In het omgevingsrecht wordt aan de hand van de geografische nabijheid beoordeeld of een besluit ‘gevolgen van enige betekenis’ heeft voor betrokkenen. Denk hierbij aan verlies van uitzicht, geluidsoverlast, of verminderde luchtkwaliteit.
– Bij aangrenzende percelen wordt in ieder geval aangenomen dat er sprake is van gevolgen van enige betekenis en dus een persoonlijk belang.
– Als iemand verder weg woont en geen directe gevolgen ondervindt, is het lastiger om aan te tonen dat er sprake is van een persoonlijk belang.

Objectief bepaalbaar belang: De belangen moeten meetbaar zijn. Het mag niet uitsluitend om emotionele belangen gaan.

Uit de rechtspraak kennen we het voorbeeld van appellanten die bezwaar maakten tegen een grenscorrectie tussen de gemeenten Mierlo en Helmond. Zij gaven aan dat ze zich niet prettig voelden bij het idee om inwoner van Helmond te worden. De rechter oordeelde dat het ging om emotionele belangen die niet objectief bepaalbaar zijn. (ABRvS 12 september 1995, ECLI:NL:RVS:1995:ZF1821)

Actueel belang: Het mag niet gaan om een onzeker in de toekomst gelegen belang.

Stel dat Victor en Lisanne een prachtig dijkhuisje op het oog hebben dat zij nu nog niet kunnen betalen. Het college van B&W geeft een omgevingsvergunning af voor bouwen op een aangrenzend perceel. Victor en Lisanne zijn in dat geval geen belanghebbenden. Het is namelijk niet zeker dat zij ooit eigenaar van het dijkhuisje worden.

Rechtstreeks belang: Een betrokkene met een afgeleid belang is geen belanghebbende.

Zo heeft een aannemer die contractueel een aanbouw mag plaatsen, op voorwaarde dat een omgevingsvergunning wordt verleend, een afgeleid belang. In het geval van weigering van de omgevingsvergunning wordt de aannemer niet als belanghebbende beschouwd.

Let op: de rechtspraak hierover is in ontwikkeling. Het is niet zo dat iedere betrokkene met een afgeleid belang per definitie wordt uitgesloten als belanghebbende. Onderzocht moet worden of de betrokkene naast het afgeleid belang (dus los van de contractuele relatie) ook een zelfstandig belang heeft (zie bijvoorbeeld: ABRvS 23 maart 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT1987 en ABRvS 15 februari 2023, ECLI:NL:RVS:2023:596).

Rechtspersonen

Rechtspersonen nemen een bijzondere positie in. Een rechtspersoon kan namelijk op drie manieren belanghebbende zijn.

In de eerste plaats als direct belanghebbende. Een stichting uit Breda, die zich inzet voor het behoud van de bossen in Noord-Brabant, is bijvoorbeeld normadressaat op het moment dat zij een besluit ontvangt, waarin het college van B&W van de gemeente Breda haar een subsidie toekent.

Ook kan dezelfde Bredase stichting derde-belanghebbende zijn als aan de vijf besproken criteria wordt voldaan. Neem bijvoorbeeld de situatie waarin een bestuursorgaan een vergunning afgeeft voor het bouwen van een studentenflat tegenover het gebouw van genoemde stichting. De stichting voldoet in dit geval aan de vijf genoemde criteria en is dus derde-belanghebbende.

Volgens de wetgever is er nog een derde manier waarop een rechtspersoon belanghebbende kan zijn. Het betreft dan wel een rechtspersoon die zich inzet voor bepaalde algemene of collectieve belangen (zie art. 1:2 lid 3 Awb). In de praktijk gaat het meestal om stichtingen en verenigingen.

Stel dat het college van B&W van de gemeente Eindhoven toestaat een stuk bos te kappen ten behoeve van een bedrijventerrein. De genoemde stichting uit Breda, die zich inzet voor het behoud van de bossen in Noord-Brabant, is in zo’n geval geen direct-belanghebbende en geen derde-belanghebbende.

Niettemin kan de stichting uit Breda belanghebbende zijn bij het besluit. Dat is het geval als uit de statuten en feitelijke werkzaamheden is af te leiden dat deze stichting zich inzet voor het behoud van de bossen in Noord-Brabant.

Bestuursorganen

Tot slot stelt de wet dat een bestuursorgaan ook een belanghebbende kan zijn. Het moet dan wel gaan om de ‘aan het bestuursorgaan toevertrouwde belangen’ (zie art. 1:2 lid 2 Awb).

Zo kan een burgemeester belanghebbende zijn als een naburige gemeente besluit toestemming te geven voor een nachtclub in de onmiddellijke nabijheid van de gemeentegrens. De burgemeester heeft immers de taak te waken over de openbare orde en veiligheid in zijn gemeente. Dat is een ‘aan hem toevertrouwd belang’.

In de Harderwijk-zaak heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) een revolutionaire uitspraak gedaan [1]. Tot die tijd toetste de rechter besluiten, die berusten op een discretionaire bevoegdheid, terughoudend aan het evenredigheidsbeginsel. Alleen als de overheid het heel erg bont maakte en besluiten nam die overduidelijk onevenwichtig waren, greep de bestuursrechter in. In de Harderwijk-zaak heeft de Afdeling dit zogenoemde ‘willekeur-criterium’ losgelaten.

De casus Harderwijk

De zaak betrof een huurder in Harderwijk die samen met zes van zijn kinderen in een woning woonde. Een van zijn zonen werd door de politie verdacht van het handelen in drugs vanuit de woning. Bij een doorzoeking werden aanzienlijke hoeveelheden cocaïne, hasj en drugshandelgerelateerde voorwerpen aangetroffen. Op basis van artikel 13b Opiumwet (Wet Damocles) en het gemeentelijke Damoclesbeleid besloot de burgemeester de woning voor zes maanden te sluiten.

Inzet van het geding

De huurder gaat na bezwaar in beroep en wordt door de rechtbank in het gelijk gesteld. De burgemeester mocht de woning niet sluiten.

In hoger beroep verschillen de partijen van mening over de vraag of de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat de burgemeester, op grond van artikel 4:84  Awb, van het Damoclesbeleid had moeten afwijken. Volgens de rechtbank zou de sluiting voor de huurder en zijn gezin grote nadelige gevolgen hebben die onevenredig zijn in verhouding tot de met daarmee te dienen doelen.

Nieuw Beoordelingskader: Geschiktheid, Noodzakelijkheid en Evenwichtigheid

De Afdeling heeft in de Harderwijk-zaak een nieuw beoordelingskader geformuleerd voor de toetsing van besluiten aan het evenredigheidsbeginsel. Dit kader volgt deels de aanbevelingen van de staatsraden advocaat-generaal (AG’s) Wattel en Widdershoven, die adviseerden om meer aansluiting te zoeken bij de Unierechtelijke evenredigheidstoets.

Dit nieuw beoordelingskader bestaat uit drie stappen:

1. Geschiktheid: Is het besluit geschikt om het beoogde doel te bereiken?
2. Noodzakelijkheid: Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken of zijn er minder ingrijpende maatregelen mogelijk?
3. Evenwichtigheid: Zijn de nadelige gevolgen van het besluit evenwichtig in verhouding tot het doel dat met het besluit wordt nagestreefd?

De Afdeling heeft het advies van de AG’s overgenomen, maar benadrukt dat deze driedeling niet categorisch op elk besluit hoeft te worden toegepast. De rechter moet per geval beoordelen of en zo ja op welke wijze de geschiktheid, de noodzakelijkheid en de evenwichtigheid van het besluit moeten worden getoetst. Dat is mede afhankelijk van de aangevoerde beroepsgronden.

Glijdende Schaal: van terughoudend toetsen tot intensief toetsen

Een belangrijk aspect van de Harderwijk-uitspraak is de introductie van een glijdende schaal voor de intensiteit van de toetsing aan het evenredigheidsbeginsel. Voor Harderwijk waren er slechts twee smaken: 1. terughoudend toetsen (willekeur-criterium) en 2. vol toetsen (in geval van een bestuurlijke boete).

In Harderwijk stelt de Afdeling echter:
“Naarmate de belangen van de betrokkenen zwaarder wegen, de gevolgen van het besluit ingrijpender zijn of het besluit een grotere inbreuk maakt op fundamentele rechten, zal de rechter het besluit intensiever (aan het evenredigheidsbeginsel) toetsen.” [2]

Toepassing op de casus

Aangezien er in de Harderwijkzaak veel op het spel stond voor de huurder en zijn gezin, de gevolgen ernstig waren en er een inbreuk werd gemaakt op fundamentele rechten (art. 8 EVRM), werd intensief aan het evenredigheidsbeginsel getoetst

1 Geschiktheid: Is het besluit geschikt om het beoogde doel te bereiken?

In de Harderwijk-zaak toetst de Afdeling niet expliciet aan het element van geschiktheid binnen de evenredigheidstoets. Zoals eerder vermeld, is het niet noodzakelijk dat in elke zaak alle onderdelen van de drietrapstoets afzonderlijk worden behandeld.

Het besluit om de woning te sluiten kan echter zonder meer als een geschikte maatregel worden beschouwd. Het doel van de burgemeester was om ‘de loop uit het pand te halen’, oftewel het tegengaan van de aanloop van personen naar een drugspand, om daarmee de overlast te verminderen en de openbare orde te herstellen. Het sluiten van het pand draagt rechtstreeks bij aan het bereiken van dit doel en voldoet daarmee aan het vereiste van geschiktheid.

2. Noodzakelijkheid: Is het besluit noodzakelijk om het doel te bereiken of zijn er minder ingrijpende maatregelen mogelijk?

Hierbij spelen verschillende omstandigheden een rol. Allereerst wordt gekeken naar de ernst en omvang van de overtreding. Denk hierbij aan de hoeveelheid aangetroffen drugs en de vraag of er vanuit de woning wordt gehandeld. Ook wordt rekening gehouden met eventuele recidive. Bovendien is de ligging van de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare wijk een omstandigheid die de sluiting van een woning noodzakelijk kan maken.

In de Harderwijk-zaak oordeelt de Afdeling:

“bij het beoordelen van de ernst en de omvang van de overtreding speelt de hoeveelheid aangetroffen drugs een rol. Ook overige omstandigheden, zoals recidive en de ligging van de woning in een voor drugscriminaliteit kwetsbare woonwijk, moeten daarbij in ogenschouw worden genomen. Die omstandigheden kunnen de noodzaak tot sluiting van de woning groter maken. Met inachtneming hiervan stelt de Afdeling vast dat de burgemeester zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat hier sprake is van een “ernstig geval”. Er is in de woning een zeer grote hoeveelheid drugs aangetroffen en daarnaast heeft de burgemeester onweersproken gesteld dat de woning in een kwetsbare wijk ligt.”

“In dit oordeel van de Afdeling ligt besloten dat de burgemeester in elk geval niet met een minder ingrijpend middel dan sluiting kon volstaan.” [3]

Volgens de Afdeling was de sluiting van de woning noodzakelijk. Daarmee staat de evenredigheid van het besluit nog niet vast. De maatregel moet ook evenwichtig (proportioneel) zijn.

Evenwichtigheid: Zijn de nadelige gevolgen van het besluit evenwichtig in verhouding tot het doel dat met het besluit wordt nagestreefd?

Bij de beoordeling of de maatregel evenwichtig is wordt rekening gehouden met:
1. de mate van verwijtbaarheid en
2. de gevolgen van het besluit voor de belanghebbende

Ad 1 [verwijtbaarheid]. Indien de huurder niets wist van de drugs in de woning en dat redelijkerwijs ook niet had kunnen weten, dan is hem niet zoveel te verwijten. In dat geval kan een besluit onevenwichtig zijn. Wel wordt van de (hoofd)bewoner verwacht dat hij, binnen bepaalde grenzen, toezicht houdt op wat er in de woning gebeurt. De burgemeester moet, wanneer hij besluit tot sluiting van de woning, duidelijk motiveren welk verwijt de (hoofd)bewoner.

In de Harderwijkzaak oordeelt de Afdeling dat de huurder wel degelijk een verwijt kan worden gemaakt. Als huurder en gezinshoofd was hij verantwoordelijk voor wat er in de woning gebeurde. De drugshandel speelde zich al langere tijd af, en de kamer van zijn oudste zoon was eerder doorzocht. Bovendien was deze zoon in 2017 veroordeeld voor drugsdelicten. De stelling dat de huurder hiervan niets wist vanwege zijn fulltime baan, vindt de Afdeling ongeloofwaardig. Ook signalen van buurtbewoners wijzen erop dat de drugshandel voor de huurder kenbaar had moeten zijn. [4]

Ad 2 [nadelige gevolgen].  Bijzondere omstandigheden kunnen ertoe leiden dat de maatregel onevenredige nadelige gevolgen heeft:
• Het feit dat een bewoner de woning moet verlaten, wordt op zichzelf niet als een bijzondere omstandigheid beschouwd. Dit is alleen het geval als de betrokkene een speciale binding met de woning heeft, bijvoorbeeld om medische redenen. Deze binding moet specifiek met de woning zelf zijn, niet met de omgeving.
• Daarnaast kijkt de rechter naar de mogelijkheden voor de betrokkene om zelf vervangende woonruimte te regelen, waarbij ook een rol is weggelegd voor de burgemeester om te informeren naar alternatieven.
• De gevolgen kunnen extra zwaar wegen als de betrokkene niet kan terugkeren naar de woning na sluiting, bijvoorbeeld door ontbinding van het huurcontract of door plaatsing op een zwarte lijst bij woningcorporaties, wat de toegang tot nieuwe sociale huurwoningen in de regio belemmert.
• Ook de aanwezigheid van minderjarige kinderen speelt een rol. Hoewel dit op zichzelf geen reden is om van sluiting af te zien, kan de aanwezigheid van minderjarige kinderen in combinatie met andere omstandigheden maken dat een besluit nadelige gevolgen heeft die onevenredig (onevenwichtig) zijn.

In de Harderwijkzaak oordeelt de Afdeling dat de burgemeester bij zijn besluitvorming onvoldoende rekening heeft gehouden met de mogelijke gevolgen van de sluiting voor de huurder (en zijn deels minderjarige kinderen), zoals het risico op huurontbinding en plaatsing op een zwarte lijst. Omdat de burgemeester deze relevante omstandigheden niet heeft meegewogen, bevestigt de Afdeling dat de rechtbank terecht het besluit op bezwaar heeft vernietigd. [5]

Tot slot
Voor bestuursorganen betekent deze uitspraak dat zij bij het nemen van besluiten zorgvuldiger moeten afwegen of hun besluiten noodzakelijk en proportioneel zijn, vooral wanneer deze ingrijpende gevolgen hebben voor de betrokkenen. Deze afweging moet in de motivering duidelijk naar voren komen. Het beoordelingskader dat door de Afdeling is vastgesteld, kan daarbij als leidraad dienen. [6]

[1] ABRvS 2 februari 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:285

[2] ABRvS 2 februari 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 7.10

[3] ABRvS 2 februari 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 9.4

[4] ABRvS 2 februari 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 10.3

[5] ABRvS 2 februari 2022,  ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 11.3

[6] Zie ook de factsheet ‘de nieuwe evenredigheidstoets bij handhavingsbesluiten’ van de VNG